修訂的進(jìn)步
 

針對現實(shí)存在的突出大氣污染問(wèn)題，此次《大氣污染防治法》修訂采取了一些得力措施，體現了立法修訂的必要性。除了響應“大氣十條”的要求，將揮發(fā)性有機物、生活性排放等物質(zhì)和行為納入監管范圍，嚴控船舶大氣污染排放，加強重污染天氣預警，加強環(huán)境風(fēng)險的預防和控制，細化社會(huì )參與和監督，推行排污權交易，加強與《環(huán)境保護法》銜接，增加行政處罰條款，加強行政強制力，懲處監測數據造假，規定約談制度外，此次修訂還體現了以下進(jìn)步： 

一、理順大氣環(huán)境質(zhì)量和污物排放總量的關(guān)系大氣環(huán)境管理應當以空氣質(zhì)量目標管理為核心，而以前的大氣污染物總量控制指標的分配按年度分配，沒(méi)有考慮大氣環(huán)境的實(shí)時(shí)質(zhì)量、實(shí)時(shí)容量和大氣污染物的實(shí)時(shí)排放流量。此次通過(guò)的修訂草案還是采納了這一思想，規定“防治大氣污染，應當以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標”，理順了大氣污染防治的科學(xué)邏輯。 

二、按照動(dòng)態(tài)管理的思想應對大氣污染問(wèn)題首先，環(huán)境監管應把握中長(cháng)期大氣污染物排放結構與總量趨勢。此次通過(guò)的修訂草案規定“國家鼓勵和支持大氣污染防治科學(xué)技術(shù)研究，開(kāi)展對大氣污染來(lái)源及其變化趨勢的分析”，變化趨勢的分析就體現了大氣環(huán)境動(dòng)態(tài)管理的思想。其次，環(huán)境監管也應把握短期內的大氣污染物排放與傳輸趨勢，為此，此次通過(guò)的修訂草案規定：“國務(wù)院環(huán)境保護主管部門(mén)應當組織建立國家大氣污染防治重點(diǎn)區域的大氣環(huán)境質(zhì)量監測、大氣污染源監測等相關(guān)信息共享機制，利用監測等新技術(shù)分析重點(diǎn)區域內大氣污染來(lái)源及其變化趨勢，并向社會(huì )公開(kāi)。” 

三、通過(guò)提高燃油質(zhì)量標準來(lái)解決機動(dòng)車(chē)大氣污染問(wèn)題機動(dòng)車(chē)已成主要甚至首要的大氣污染物來(lái)源，主要的原因是機動(dòng)車(chē)過(guò)多、機動(dòng)車(chē)質(zhì)量和油品質(zhì)量存在問(wèn)題。為此，修改后的《大氣污染防治法》增加了許多機動(dòng)車(chē)污染控制的條款。尤為引人注意的是，規定“制定燃油質(zhì)量標準，應當符合國家大氣污染物控制要求，并與國家機動(dòng)車(chē)船、非道路移動(dòng)機械大氣污染物排放標準相互銜接，同步實(shí)施”；石油煉制企業(yè)應當按照燃油質(zhì)量標準生產(chǎn)燃油。 

四、規定重點(diǎn)區域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣的應對措施《大氣污染防治法》的此次修訂和2000年修訂相比，形勢有大不同，主要在于污染形態(tài)已不同，污染物種類(lèi)已發(fā)展成區域污染，工業(yè)污染已發(fā)展成疊加污染。國家和社會(huì )已經(jīng)面對了越來(lái)越嚴重的區域性霧霾，立法必須直面解決。為此，此次通過(guò)的修訂草案推行區域大氣污染聯(lián)合防治，還專(zhuān)門(mén)設立“重點(diǎn)區域大氣污染聯(lián)合防治”、“重污染天氣應對” 兩章，予以專(zhuān)門(mén)規范，具有問(wèn)題導向意識。

修訂的缺憾
 
立法遺憾在所有的立法中都不可避免。因為平衡利益和觀(guān)點(diǎn)彌合有難度，此次《大氣污染防治法》修訂還是存在一些遺憾。除了沒(méi)有規定公民的清潔空氣權這一基本環(huán)境權利、行政管控色彩仍然很濃厚、沒(méi)有采納環(huán)境行政公益訴訟制度、篇章結構不太均衡等重要缺憾外，還包括以下不足： 

一、盡管規定了許多法律責任和行政措施，“空制度”型的宣誓性規定還是很多，導致法律的可實(shí)施性打了折扣。另外，此次通過(guò)的修訂草案的很多內容，如區域污染聯(lián)防聯(lián)控、能源結構調整、產(chǎn)業(yè)結構調整雖然都涉及了，也體現了源頭治理的要求，但是規定太過(guò)原則，可實(shí)施性不足； 

二、所規定的嚴格法律措施難以在地方常態(tài)性地實(shí)施。此次修改《大氣污染防治法》時(shí)，提高了罰款的標準，增加了按日連續處罰的種類(lèi)，處罰的條款相比以前也大幅增加。但是這些嚴厲措施的實(shí)施僅靠公權機構的主動(dòng)作為，是有邏輯缺陷的。為此，需要探索建立健全社會(huì )參與和監督制度和機制，建立行政處罰、行政追責等行政措施或處罰的機制。遺憾的是，《大氣污染防治法》的修訂沒(méi)有解決這一問(wèn)題。不過(guò)，這種遺憾在中國的其他行政法律中也或多或少地存在。 

三、回避了非重污染天氣下機動(dòng)車(chē)限行這一爭議性問(wèn)題。此次通過(guò)的修訂草案規定了重污染天氣的機動(dòng)車(chē)限行問(wèn)題，即“縣級以上地方人民政府應當依據重污染天氣的預警等級，及時(shí)啟動(dòng)應急預案，但最終未加入二審稿設立的非重污染天氣下的機動(dòng)車(chē)限行規定，主要的原因是社會(huì )公眾擔心政府過(guò)分限制公民的財產(chǎn)權，違反《物權法》。該法本可在經(jīng)濟手段方面大有創(chuàng )新的作為，如規定擁堵費等經(jīng)濟政策，但是卻以“可不在本法中普遍授權實(shí)施，由地方根據具體情況在其權限范圍內規定”為由予以放棄，實(shí)在是遺憾。