大氣污染防治立法:從治標到治本

全國人大常委會(huì )通過(guò)新修訂的大氣污染防治法，新法自明年元旦起施行——

十面“霾”伏近幾年成為新成語(yǔ)，反映了公眾對空氣質(zhì)量的無(wú)奈和焦慮。如何從法律上破解十面“霾”伏?立法機關(guān)和立法者一直在努力。8月29日，經(jīng)過(guò)三次審議，十二屆全國人大常委會(huì )第十六次會(huì )議通過(guò)新修訂的大氣污染防治法，修訂后的大氣污染防治法自2016年1月1日起施行，其中不少規定凸顯從治標走向治本的立法思路。

大氣污染防治法修訂體現四方面進(jìn)步

“大氣污染防治法是新環(huán)保法通過(guò)以后修改的第一部單項法，主要體現了四個(gè)方面的進(jìn)步。”在8月29日下午全國人大常委會(huì )辦公廳舉行的新聞發(fā)布會(huì )上，全國人大常委會(huì )法工委行政法室副主任童衛東這樣表示。

據童衛東介紹，四個(gè)進(jìn)步之一就是，以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標，強化地方政府的責任，加強對地方政府的監督。第二，堅持源頭治理，從推動(dòng)轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、調整能源結構的角度完善相關(guān)制度。第三，抓主要矛盾，解決突出問(wèn)題。對目前大氣污染的主要污染源來(lái)源于燃煤、工業(yè)、機動(dòng)車(chē)的實(shí)際作了具體規定，對重點(diǎn)區域聯(lián)防聯(lián)治、重污染天氣的應對措施也作了明確要求。第四，加大了處罰的力度。新法條文有129條，其中法律責任條款有30條，規定了大量具體的有針對性措施，并有相應的處罰責任。具體的處罰行為和種類(lèi)接近90種，提高了這部法律的可操作性和針對性。

在新聞發(fā)布會(huì )上，童衛東對“網(wǎng)絡(luò )媒體對大氣污染防治法提出了一些批評”的相關(guān)報道作出回應，他表示，立法過(guò)程中存在不同意見(jiàn)非常正常，立法不是每個(gè)人的意見(jiàn)都要吸收和采納。立法是民主決策的過(guò)程，每一個(gè)意見(jiàn)都有記錄，每個(gè)問(wèn)題都有充分的討論，最后通過(guò)民主表決的方式形成法律案。

總量控制源頭治理，立法體現治本思路

經(jīng)濟要發(fā)展，污染物排放不可避免。在這種必然前提下，污染物總量減排，是環(huán)境質(zhì)量改善的前提和重要手段。但根據現行大氣污染防治法，我國實(shí)行總量控制的“兩控區”——酸雨控制區和二氧化硫控制區，僅占全國國土面積的11.4%。新法將排放總量控制和排污許可由“兩控區”擴展到全國，明確分配總量指標，對超總量和未完成達標任務(wù)的地區實(shí)行區域限批，并約談主要負責人。

新法進(jìn)一步強化對地方政府的考核和監督，規定地方各級人民政府應當對本行政區域的大氣環(huán)境質(zhì)量負責，國務(wù)院環(huán)保主管部門(mén)會(huì )同國務(wù)院有關(guān)部門(mén)，對省級政府大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。大氣環(huán)境質(zhì)量未達標城市要制定限期達標規劃，向同級人大報告。

機動(dòng)車(chē)尾氣污染和燃煤污染，是我國大氣污染的重要來(lái)源，新法在這兩方面畫(huà)出紅線(xiàn)。在提高燃油質(zhì)量標準方面，新法規定，制定燃油質(zhì)量標準應當符合國家大氣污染物控制要求，石油煉制企業(yè)應當按照燃油質(zhì)量標準生產(chǎn)燃油。為減少燃煤大氣污染，法律提出要推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重，同時(shí)要求地方各級政府加強民用散煤的管理，禁止銷(xiāo)售不符合民用散煤質(zhì)量標準的煤炭。

全國人大常委會(huì )委員辜勝阻表示，大氣污染防治法的修訂找準了方向，大氣污染的治理不僅要控車(chē)減煤，還必須控制油品和燃煤的質(zhì)量標準。同時(shí)，在控制機動(dòng)車(chē)污染的問(wèn)題上，這次修改強調運用經(jīng)濟措施而不是行政限制的辦法，對于大氣污染治理非常重要。

治污利器:重典處罰不設上限，按日處罰重拳出擊

“守法成本高、違法成本低”是環(huán)保領(lǐng)域長(cháng)期存在的頑疾，大氣環(huán)保領(lǐng)域也是如此。新法取消了現行法律中對造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款“最高不超過(guò)50萬(wàn)元”的封頂限額，同時(shí)增加了“按日計罰”的規定，這些規定，對違法單位來(lái)說(shuō)是兩記重拳。

新法取消了造成大氣污染事故環(huán)保罰款50萬(wàn)元上限額度，變?yōu)榘幢稊涤嬃P，體現重典治霾原則、威懾污染行為。規定:對造成一般或者較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上3倍以下計算罰款;對造成重大或者特大大氣污染事故的，按污染事故造成的直接損失的3倍以上5倍以下計罰。

法律對處罰規定很明確，但如果違法單位就是拒不改正怎么辦?“按日計罰”!讓違法單位整改措施拖得越久損失越大。新法規定:未依法取得排污許可證排放大氣污染物的、超標排放的、通過(guò)逃避監管的方式排放的、對易產(chǎn)生揚塵的物料未采取有效防治措施的違法單位，收到罰款處罰被責令整改，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。

記者發(fā)現，“按日計罰”是修改后環(huán)保法首次明確的處罰方式。號稱(chēng)“史上最嚴”的修改后環(huán)保法今年1月1日施行后，30余省份相繼開(kāi)出“按日計罰”的首張罰單。環(huán)保部8月5日通報了今年上半年環(huán)境監管執法“成績(jì)單”，統計顯示，上半年全國共檢查企業(yè)62萬(wàn)余家次，責令停產(chǎn)15839家，關(guān)停取締9325家，全國實(shí)施“按日計罰”涉罰金逾2.3億元。實(shí)踐證明，按日計罰上不封頂，有效威懾環(huán)境違法單位，消除其僥幸心理，督促徹底整改。相信隨著(zhù)更多環(huán)保領(lǐng)域引入并實(shí)施“按日計罰”，環(huán)保執法將更加得心應手。

治理“車(chē)輪上的污染”，鼓勵停車(chē)三分鐘“熄火”

新法在治理“車(chē)輪上的污染”方面制定了一系列的措施。比如，鼓勵停車(chē)三分鐘“熄火”，明確規定國家倡導環(huán)保駕駛，鼓勵燃油機動(dòng)車(chē)駕駛人在不影響道路通行且需停車(chē)三分鐘以上的情況下熄滅發(fā)動(dòng)機，減少大氣污染物的排放。

新法還規定建立機動(dòng)車(chē)和非道路移動(dòng)機械環(huán)境保護召回制度，生產(chǎn)、進(jìn)口企業(yè)獲知機動(dòng)車(chē)、非道路移動(dòng)機械排放大氣污染物超過(guò)標準，屬于設計、生產(chǎn)缺陷或者不符合規定的環(huán)境保護耐久性要求的，應當召回;未召回的，由國務(wù)院質(zhì)量監督部門(mén)會(huì )同國務(wù)院環(huán)境保護主管部門(mén)責令其召回。禁止機動(dòng)車(chē)所有人以臨時(shí)更換機動(dòng)車(chē)污染控制裝置等弄虛作假的方式通過(guò)機動(dòng)車(chē)排放檢驗，禁止機動(dòng)車(chē)維修單位提供該類(lèi)維修服務(wù)，禁止破壞機動(dòng)車(chē)車(chē)載排放診斷系統。

是否應對機動(dòng)車(chē)限行進(jìn)行授權，是審議中的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。

草案二審稿曾規定，省級政府根據大氣污染防治的需要和機動(dòng)車(chē)排放污染狀況，可以規定限制機動(dòng)車(chē)通行的類(lèi)型、區域和時(shí)間。在審議中，有些常委會(huì )委員、部門(mén)和社會(huì )公眾提出，限制機動(dòng)車(chē)通行涉及公民財產(chǎn)權的行使，應當慎重;授權省級政府規定限制機動(dòng)車(chē)通行，范圍太大，會(huì )影響流通，分割統一市場(chǎng)。全國人大法律委員會(huì )經(jīng)研究，考慮到限制機動(dòng)車(chē)通行的社會(huì )成本高，群眾反響大，可以不在本法中普遍授權實(shí)施，由地方根據具體情況在地方性法規中規定。在新法中，對機動(dòng)車(chē)限行進(jìn)行授權的規定已經(jīng)被刪除。

但這并不意味著(zhù)限行措施將無(wú)法可依，可任性而為。修改后立法法，對部門(mén)規章和地方政府規章權限進(jìn)行了規范，限行、限購等行政手段已不能任性。地方采取機動(dòng)車(chē)限行等措施，只能先制定地方政府規章，規章實(shí)施滿(mǎn)兩年需要繼續實(shí)施的，應提請本級人民代表大會(huì )或者其常務(wù)委員會(huì )制定地方性法規。

此外，為保障公民參與和監督大氣環(huán)境保護，新法還規定了方便公眾舉報、對舉報人信息予以保密、對舉報人給予獎勵等具體措施。在保障公民依法享有獲取大氣環(huán)境信息的權利方面，法律規定，大氣環(huán)境質(zhì)量標準、大氣污染物排放標準應當供公眾免費查閱、下載，重點(diǎn)排污單位名錄應當向社會(huì )公布。環(huán)境信息公開(kāi)，是最有效的“防污劑”，讓公眾擁有知情權和監督權，有助于降低環(huán)境保護管理成本，提高環(huán)境保護管理實(shí)效。

徒法不足以自行。新法在實(shí)踐中執行得如何，關(guān)系到大氣環(huán)境治理的實(shí)效，更將檢驗立法成色。大氣治污，再次出發(fā)。