《大氣污染防治法》離民眾還有點(diǎn)兒遠

以目前大家對于空氣質(zhì)量的關(guān)注程度，新修訂的《大氣污染防治法》不被關(guān)注是很不正常的。這并不完全是因為法律條款的專(zhuān)業(yè)性門(mén)檻太高，更主要的原因恐怕是離大眾太遠。

回到1987年，新鮮出爐的《大氣污染防治法》已經(jīng)預見(jiàn)到了環(huán)境危機，但并沒(méi)有阻止這一趨勢的發(fā)展。此后兩次修訂，只是在原基礎上做了小修小補，已遠遠跟不上時(shí)代變化。直到霧霾污染肉眼可見(jiàn)時(shí)，被現實(shí)教育的公眾，終于成為大氣污染的關(guān)注者，并推動(dòng)這部法律進(jìn)一步修訂。此次修訂距離上次修訂已有15年之久，從一萬(wàn)字增加到一萬(wàn)八千字，幾乎重寫(xiě)了一遍。

這一次，立法結構上做出了革命性的改變，大刀闊斧地引入了更全面的污染物控制體系，不僅新納入了顆粒物，甚至連國內還不太關(guān)注的溫室氣體排放問(wèn)題也納入控制體系之中。相比舊版本，新的法律中強化了以空氣質(zhì)量為標準的考核制度，并增加了更多的監管處罰條例。就拿處罰來(lái)說(shuō)，具體的處罰行為和種類(lèi)接近90種，取消了現行法律中對造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款“最高不超過(guò)50萬(wàn)元”的上限額，同時(shí)增加了按直接損失或貨值的倍數計罰和按日計罰的規定。

但修法始終是一個(gè)多方博弈的過(guò)程，此次修訂還談不上“盡善盡美”。其中最令人遺憾的是對公民參與的重視不夠。檢索全文，提到“公民”二字只有一處——第七條規定：“公民應當增強大氣環(huán)境保護意識，采取低碳、節儉的生活方式，自覺(jué)履行大氣環(huán)境保護義務(wù)。”這甚至不如去年4月修訂的《環(huán)境保護法》，“信息公開(kāi)和公眾參與”作為單列的一章，以保障公民“依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監督環(huán)境保護的權利”。

為什么要格外強調公民參與？這并不是套話(huà)，而是環(huán)境問(wèn)題確實(shí)有其特殊性，它最大的特殊性就是少數人獲利多數人一起倒霉——經(jīng)濟學(xué)上所說(shuō)的“外部性”。所以市場(chǎng)會(huì )失靈，必須引入政府規制，然而政府也會(huì )失靈：污染企業(yè)是地方經(jīng)濟發(fā)展和財稅收入的來(lái)源，而且權力可能導致尋租現象。在市場(chǎng)和政府雙重失靈的情況下，就有必要引入公眾參與。

以美國為例，雖然法律規定很?chē)栏?，企業(yè)違法排放將被處以高額罰款，但在相當長(cháng)一段時(shí)間內，執行情況并不理想：只有30%的公司遵守環(huán)境法規，執法官員因為資源有限、政治壓力等原因，無(wú)法發(fā)揮應有的作用。1970年，美國的《清潔空氣法》規定了公民訴訟條款，任何人均可對違反環(huán)保法律的行為提起訴訟，而不要求有直接利害關(guān)系。道理很簡(jiǎn)單，既然環(huán)境問(wèn)題涉及所有人的利益，就有必要突破傳統訴訟制度對起訴資格的限制。此后發(fā)生了諸多影響巨大的案例，公民訴訟因此被視為“美國環(huán)境法的核心元素”。

如今，“環(huán)境治理公眾參與”已經(jīng)成為許多國家環(huán)境法中的一項基本原則，但我們這里仍然是以政府為主體，以污染企業(yè)為規制對象的單一化管控。但正如前述，政府也會(huì )失靈，此次修訂后的《大氣污染防治法》對行政權力的約束仍然不夠，沒(méi)有建立引咎辭職、行政追責、訴訟受理等機制。如果完全寄托于中央政府的監督，則有可能淪為運動(dòng)式執法，這無(wú)疑與法治精神相悖。

去年修訂的《環(huán)境保護法》詳細規定了政府和排污企業(yè)的信息公示義務(wù)，監管部門(mén)失職公民有權向上級機關(guān)舉報，符合資格的社會(huì )組織可以提起公益訴訟，原本可以合理期待《大氣污染防治法》能更上一層樓，但沒(méi)想到反而有縮水：公示義務(wù)不夠詳細，向上級機關(guān)舉報和公益訴訟條款沒(méi)有寫(xiě)進(jìn)去。既然民眾要有效參與仍有難度，那么對于此次修法不太關(guān)心也就再正常不過(guò)了。

國內的立法任務(wù)持續多年地繁重，《大氣污染防治法》的修訂能順利完成，有很強的象征意義：它意味著(zhù)對環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注，象征性地超越了對經(jīng)濟增長(cháng)的追求。但遺憾的是它在公眾參與方面仍有不足，回想這些年，空氣質(zhì)量之所以能受到前所未有的關(guān)注，肇始不過(guò)一個(gè)PM2.5數據而已——從信息公開(kāi)到大眾關(guān)心，這才是改善環(huán)境的第一推動(dòng)力。這一寶貴經(jīng)驗，應該得到足夠的重視，法律離公民越近，霧霾才會(huì )離我們越遠。