雄安新區未來(lái)發(fā)展重在改革創(chuàng )新

河北雄安新區的設立是一項重大的歷史性戰略選擇，是繼深圳經(jīng)濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區，是千年大計、國家大事。雄安新區將是非首都功能的主要承載地，將逐步發(fā)揮首都副中心的作用。相比較其他國家級新區，雄安新區的功能定位除了非首都功能主要承載地之外，較為突出的經(jīng)濟體制改革功能。從未來(lái)的規劃建設中，雄安新區應探索一條有別于其他國家級新區的發(fā)展道路，在發(fā)揮首都副中心功能的同時(shí)，注重成為體制改革、要素集聚、公共服務(wù)等領(lǐng)域軟件建設的先行者，成為改革創(chuàng )新的引領(lǐng)者。

2017年4月1日，中共中央、國務(wù)院決定設立河北雄安新區。設立雄安新區，是以習近平同志為核心的黨中央深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展作出的一項重大決策部署，對于集中疏解北京非首都功能，探索人口經(jīng)濟密集地區優(yōu)化開(kāi)發(fā)新模式，調整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結構，培育創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展新引擎，具有重大現實(shí)意義和深遠歷史意義。

雄安新區：非首都功能承載地

北京作為新中國的首都，經(jīng)歷過(guò)數十年發(fā)展已經(jīng)成為一座國際化的大都市，與此同時(shí)也出現了首都功能與非首都功能相對分離的問(wèn)題。2014年2月，中共中央總書(shū)記習近平視察北京并發(fā)表講話(huà)，對北京的核心功能，做出過(guò)明確的城市戰略定位，要求堅持和強化北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng )新中心的核心功能，深入實(shí)施人文北京、科技北京、綠色北京戰略，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。這是中央對北京首都功能的首次明確定位。

什么是非首都功能？目前，相關(guān)各界對非首都功能并沒(méi)有權威的界定，那么，是不是適用“非此即彼”的邏輯亦不得而知。國務(wù)院相關(guān)領(lǐng)導提出，將通過(guò)“嚴控增量、疏解存量、疏堵結合”方式穩步推進(jìn)非首都功能疏解工作。此后，國家發(fā)改委亦有提及，非首都功能疏解是以“幾個(gè)一批”指導北京舊城和中心城區的疏解工作，包括“一批制造業(yè)”、“一批城區批發(fā)市場(chǎng)”、“一批教育功能”、“一批醫療衛生功能”、“一批行政事業(yè)單位”。北京市政府在2015年底提出，未來(lái)5年里，北京市將通過(guò)“禁、關(guān)、控、轉、調”5種方式來(lái)完成疏解非首都功能目標。

從雄安新區的界定來(lái)說(shuō)，將成為非首都功能的主要承載地，很多人士將其稱(chēng)為“首都副中心”。在新華社授權發(fā)布的稿件中提到，雄安新區不同于一般意義上的新區，其定位首先是疏解北京非首都功能集中承載地。作為推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的兩項戰略舉措，規劃建設北京城市副中心和河北雄安新區，將形成北京新的兩翼，拓展京津冀區域發(fā)展新空間。那么，一個(gè)值得關(guān)注的邏輯是，如果是“幾個(gè)一批”和“禁、關(guān)、控、轉、調”五種方式轉移的非首都功能是不是雄安新區所應容納的主要內容，這些內容與未來(lái)雄安新區七個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)是不是相互匹配，這是未來(lái)政策實(shí)踐所應注意的問(wèn)題。

雄安新區：與其他新區的區別

2017年年2月23日，習近平總書(shū)記專(zhuān)程到河北省安新縣進(jìn)行實(shí)地考察，主持召開(kāi)河北雄安新區規劃建設工作座談會(huì )。習近平強調，規劃建設雄安新區，要建設綠色生態(tài)宜居新城區、創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展引領(lǐng)區、協(xié)調發(fā)展示范區、開(kāi)放發(fā)展先行區，努力打造貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的創(chuàng )新發(fā)展示范區。這里突出了“四區”的功能定位。

整體上，新出臺的七大規劃建設任務(wù)與“四區”功能是緊密相關(guān)的，即“在河北適合地段規劃建設一座以新發(fā)展理念引領(lǐng)的現代新型城區”。雄安新區規劃建設的七個(gè)方面重點(diǎn)任務(wù)是：一是建設綠色智慧新城，建成國際一流、綠色、現代、智慧城市。二是打造優(yōu)美生態(tài)環(huán)境，構建藍綠交織、清新明亮、水城共融的生態(tài)城市。三是發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)，積極吸納和集聚創(chuàng )新要素資源，培育新動(dòng)能。四是提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，建設優(yōu)質(zhì)公共設施，創(chuàng )建城市管理新樣板。五是構建快捷高效交通網(wǎng)，打造綠色交通體系。六是推進(jìn)體制機制改革，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，激發(fā)市場(chǎng)活力。七是擴大全方位對外開(kāi)放，打造擴大開(kāi)放新高地和對外合作新平臺。從這個(gè)七個(gè)定位看，本質(zhì)的內容主要是五個(gè)：一是新城區（第一項和第二項），二是新產(chǎn)業(yè)，三是新服務(wù)，四是交通網(wǎng)，五是改革開(kāi)放（第六項和第七項）。

雄安新區與其他綜合改革示范區的本質(zhì)區別在哪里？以濱海新區為例，濱海新區是天津市下轄的副省級區、國家級新區和國家綜合配套改革試驗區，國務(wù)院批準的第一個(gè)國家綜合改革創(chuàng )新區?？偯娣e2270平方公里（比雄安新區的長(cháng)期規劃面積2000平方公里還大），常住人口297萬(wàn)，濱海新區的功能定位是濱海新區的功能定位為：依托京津冀、服務(wù)環(huán)渤海、輻射“三北”、面向東北亞，努力建設成為中國北方對外開(kāi)放的門(mén)戶(hù)、高水平的現代制造業(yè)和研發(fā)轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心，逐步成為經(jīng)濟繁榮、社會(huì )和諧、環(huán)境優(yōu)美的宜居生態(tài)型新城區。濱海新區建設的任務(wù)主要是：一是改革開(kāi)放（側重開(kāi)放），二是新產(chǎn)業(yè)，三是交通網(wǎng)，四是新城區。

可以看出，雄安新區比濱海新區在功能定位上主要是多了新服務(wù)（非首都功能承載地）；在改革開(kāi)放上，雄安新區改革與開(kāi)放置于兩個(gè)相對獨立的任務(wù)之中，是兩個(gè)任務(wù)并重的格局。如果比較全國其他綜合改革示范區，亦可以發(fā)現各地的國家級新區的功能定位可能是較為相似的。我們期待，雄安新區規劃建設可以借助非首都功能主要承載地的獨特優(yōu)勢，創(chuàng )新性地深化經(jīng)濟體制機制改革，不僅將雄安新區建設成為一個(gè)新城區、新示范區，而且建設成為一個(gè)新的改革引領(lǐng)區。

雄安新區建設重在改革與創(chuàng )新

從目前改革開(kāi)放發(fā)展的角度出發(fā)，自1992年第一個(gè)國家級新區——上海浦東新區成立至今，天津濱海新區、重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、甘肅蘭州新區、廣東南沙新區、陜西西咸新區、貴州貴安新區、青島西海岸新區、大連金普新區、四川天府新區、湖南湘江新區、南京江北新區、福州新區、云南滇中新區、哈爾濱新區以及長(cháng)春新區等國家級綜合改革示范區不斷建立發(fā)展起來(lái)。但是，回顧這些新區的規劃和發(fā)展可以看出，部分新區的建設發(fā)展在發(fā)揮改革示范作用上有待進(jìn)一步強化、經(jīng)濟體制機制改革上有待進(jìn)一步完善、要素集聚和產(chǎn)業(yè)基礎上有待進(jìn)一步夯實(shí)，更重要的是，各個(gè)新區建設的軟件建設有待進(jìn)一步深化。

雄安新區作為繼深圳經(jīng)濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區，是千年大計，是國家大事。如何發(fā)揮雄安新區“千年”發(fā)展的歷史意義，可能以下四個(gè)方面是重要的：

一是承接北京的部分功能。發(fā)揮非首都功能主要承載地，更確切地說(shuō)是要真正成為首都副中心。非首都功能不一定都讓雄安新區來(lái)承載，可能需要根據京津冀一體化的角度、考慮各個(gè)城市的資源稟賦和功能定位，有所選擇、有所側重。首都功能和非首都功能可能很難絕對的區分，更不能假定為對立關(guān)系。

二是改革任務(wù)的新載體。對比雄安新區和深圳特區、浦東新區以及其他國家級綜合示范區，雄安新區要承載“千年”的歷史責任，發(fā)揮首都副中心功能是重要的，同時(shí)，在經(jīng)濟體制改革上發(fā)揮引領(lǐng)性可能是更加重要的。深圳特區、浦東新區的發(fā)展更多是一種“開(kāi)放”導向，大部分的改革是圍繞“開(kāi)放”而進(jìn)行的，這可能是我國改革開(kāi)放近40年的縮影；雄安新區能不能承載一種“改革”導向的歷史責任，圍繞內部經(jīng)濟發(fā)展新模式而進(jìn)行更加深入的改革。雖然，改革與開(kāi)放二者緊密關(guān)聯(lián)，但是，從開(kāi)放主導到改革主導的探索，可能比建設一座副中心更加重要。

三是發(fā)揮要素集聚和產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展的功能。城市的發(fā)展需要有產(chǎn)業(yè)作為支撐，如是純粹將部分非首都功能轉移至雄安新區，那么可能形成沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的新城區，內在的發(fā)展功能可能就比較弱，對京津冀一體化的要素集聚和資源配置的貢獻可能就不顯著(zhù)。相對而言，雄安新區的產(chǎn)業(yè)基礎可能要弱于浦東新區、濱海新區、蘇州工業(yè)園區等，即使是保定和石家莊整體的產(chǎn)業(yè)基礎在全國亦沒(méi)有明顯優(yōu)勢。

最后是公共服務(wù)均等化的功能。雄安新區建設在河北，主要承載北京非首都功能，那么就涉及到雄安新區與北京市的公共服務(wù)均等化問(wèn)題。從本質(zhì)上講，京津冀一體化的經(jīng)濟要素流動(dòng)已經(jīng)較為順暢且深入，一體化的核心仍然是與公共服務(wù)領(lǐng)域一體化的問(wèn)題。比如，土地、戶(hù)籍、教育、醫療等。比如，在房地產(chǎn)市場(chǎng)問(wèn)題上需要有改革性的思路，不然可能又成為一個(gè)房地產(chǎn)投資新的熱點(diǎn)甚至泡沫。國內主要經(jīng)濟區域中，公共服務(wù)非均等化的軟約束本質(zhì)上是區域經(jīng)濟進(jìn)一步一體化的硬約束，也是制約資源配置效率進(jìn)一步提升的硬約束。這些領(lǐng)域的建設以及相關(guān)的改革，比起建設一座新的城市更加的根本且艱難。雄安新區在要素自由流動(dòng)和公共服務(wù)均等化上需要有創(chuàng )新性思維。

簡(jiǎn)而言之，建設雄安新區是一項歷史性工程，需要以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，不留歷史遺憾；以改革開(kāi)道，發(fā)揚改革創(chuàng )新精神，全面提高資源配置效率，建立體制機制新高地；以民生為本，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，補齊環(huán)京津冀周邊地區社會(huì )事業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)水平短板。以改革和創(chuàng )新作為新區建設的重點(diǎn)，注重歷史定位、注重改革創(chuàng )新、注重軟件建設，讓雄安新區建設經(jīng)得起歷史檢驗。一定程度上，雄安新區的高度是嶄新的，而其承載的任務(wù)則大部分是原來(lái)的。

（盤(pán)古智庫宏觀(guān)團隊鄭聯(lián)盛、肖立晟、王宇哲、楊曉晨、周濟）

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