深度 | 全國碳市場(chǎng)為何遲遲難擴容

2021年7月16日，全國碳市場(chǎng)首批納入發(fā)電行業(yè)正式啟動(dòng)交易。其他行業(yè)如果要納入全國碳市場(chǎng)，應當至少要具備與發(fā)電行業(yè)相同的基礎條件。全國碳市場(chǎng)基本框架包括如下要素：覆蓋范圍、總量目標、配額管理、交易機制、監測報告核查認可（MRVA）、履約機制。因此，可以通過(guò)分析上述要素的準備程度來(lái)判斷其他行業(yè)納入全國碳市場(chǎng)的時(shí)機是否成熟。

其中，一部分是行業(yè)共性要素，比如覆蓋范圍、總量目標、交易機制、履約機制。發(fā)電行業(yè)已經(jīng)正式啟動(dòng)交易意味著(zhù)此類(lèi)共性要素基本能夠支撐市場(chǎng)運行，從完整性來(lái)看不會(huì )是全國碳市場(chǎng)推遲擴容的主因。但如果在第一個(gè)履約期內暴露出上述要素在機制設計方面的缺陷，貿然納入新的行業(yè)將帶來(lái)更大風(fēng)險，因此需要綜合判斷。結合近一年來(lái)全國碳市場(chǎng)的運行現狀，筆者認為推遲擴容的主要原因集中在如下幾個(gè)方面。

第一，碳排放數據質(zhì)量基礎不牢。要支撐其他行業(yè)納入全國碳市場(chǎng)，首先要出臺行業(yè)核算標準并得到至少1年的碳排放數據。2013年公布的第1版行業(yè)核算指南距今已有9年時(shí)間，只有發(fā)電行業(yè)在2021年3月和2022年3月公布了兩個(gè)更新版的核算標準，其他行業(yè)最新的核算標準仍未正式出臺，只是在2021年9月份發(fā)布了水泥熟料和電解鋁兩個(gè)行業(yè)的征求意見(jiàn)稿。理論上，發(fā)電在八大重點(diǎn)行業(yè)中屬于較為容易核算的行業(yè)，卻依然出現了蓄意造假等數據質(zhì)量問(wèn)題，而其他行業(yè)排放過(guò)程相對復雜、排放源多，在核算方面更加需要詳細規定。在碳排放核算核查實(shí)踐中，長(cháng)期以來(lái)除了核算指南，國家碳排放幫助平臺和各地主管部門(mén)制定的技術(shù)規范也是指導核算的補充依據。這說(shuō)明現實(shí)情況的復雜多樣以及國家最初發(fā)布的核算指南還存在諸多不足。要控制碳排放數據質(zhì)量，需要企業(yè)、核查機構、主管部門(mén)等多方共同努力，其中最重要的還是要落實(shí)企業(yè)對數據準確性的主體責任。但現階段大部分其他行業(yè)的企業(yè)對碳排放核算重要性的認識不足，對核算指南運用的能力不夠，導致在碳排放數據獲取的源頭缺乏有效的質(zhì)量控制措施。此外，在碳市場(chǎng)與其他機制的銜接方面，由于目前缺乏明確的規定，也可能導致在核算實(shí)踐中出現不同的處理方式，進(jìn)而影響碳排放數據質(zhì)量。比如，水泥熟料和電解鋁行業(yè)核算標準征求意見(jiàn)稿規定綠電不計算碳排放，卻沒(méi)有規定如何認定合格的綠電，如何避免可再生能源環(huán)境權益的重復使用。

第二，配額分配方案制定難度較大。配額分配是支撐某一行業(yè)納入碳市場(chǎng)另一不可或缺的要素，但目前來(lái)看制定其他行業(yè)的配額分配方案還面臨不少難點(diǎn)，主要體現在電解鋁、水泥、鋼鐵等工業(yè)行業(yè)工藝流程相較發(fā)電行業(yè)復雜程度更高，在制定配額分配方案時(shí)本身就需要更多的數據支持，這些行業(yè)當前積累的碳排放數據尚不完全足以支撐確定合理的行業(yè)基準值。選擇基準值要基于行業(yè)實(shí)際的碳排放數據和生產(chǎn)數據，這些數據通過(guò)企業(yè)填報的補充數據表收集。2021年新發(fā)布的《2020年度溫室氣體排放報告補充數據表》對多個(gè)行業(yè)的填報要求做了許多重要修訂。這些重要修訂帶來(lái)的實(shí)質(zhì)性變動(dòng)意味著(zhù)此前收集的數據不能完全滿(mǎn)足行業(yè)基準值的制定。此外，由于其他行業(yè)履約邊界與法人邊界可能存在較大差別，部分行業(yè)還涉及按工序分配配額，這對于企業(yè)內部分級計量的要求更高。同時(shí)，在核查時(shí)，企業(yè)內部不同工序的數據通常缺乏獨立的交叉核對材料，存在造假的空間，這也導致此前通過(guò)補充數據表收集的數據質(zhì)量難以評估，從而影響行業(yè)基準值的確定。還值得一提的是今年主管部門(mén)下調了全國電網(wǎng)排放因子，從0.6101噸二氧化碳/兆瓦時(shí)更新為0.5810噸二氧化碳/兆瓦時(shí)。全國電網(wǎng)排放因子的更新對配額分配也存在一定影響，特別是對于除發(fā)電之外的行業(yè)，確定基準值時(shí)需要考慮全國電網(wǎng)排放因子的下降，否則將導致配額過(guò)量發(fā)放而起不到激勵和約束企業(yè)減排的作用。

第三，市場(chǎng)運行機制尚不成熟?？v觀(guān)全國碳市場(chǎng)交易，呈現如下幾個(gè)特點(diǎn)：一是交易出現明顯的“潮汐現象”，平時(shí)交易不夠活躍；二是企業(yè)惜售情況嚴重，不少配額富余的大集團出于對未來(lái)配額分配不確定性的擔憂(yōu)，不愿意出售富余配額；三是交易方式以大宗交易為主，大宗交易主要是集團內部的配額調配，成交價(jià)格不是配額價(jià)值的體現，因此全國碳市場(chǎng)價(jià)格并未反映企業(yè)的邊際減排成本；四是當前仍有部分企業(yè)沒(méi)有履約，部分企業(yè)合規意識不強是一方面原因，缺少行之有效的處罰措施則是更加重要的原因。全國碳市場(chǎng)在運行過(guò)程中反映出了機制設計層面還不健全，法律法規還不完善的問(wèn)題。部分問(wèn)題并不能簡(jiǎn)單依賴(lài)擴容改善或解決。事實(shí)上，現階段僅納入發(fā)電行業(yè)的全國碳市場(chǎng)就已經(jīng)是全世界覆蓋排放規模最大的碳市場(chǎng)。如不能處理好當前出現的問(wèn)題，倉促擴容只會(huì )使問(wèn)題被放大和加劇，不利于全國碳市場(chǎng)健康建設運行。

此外，疫情防控和經(jīng)濟形勢也是碳市場(chǎng)推遲擴容的影響因素。6月8日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于高效統籌疫情防控和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展調整2022年企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關(guān)重點(diǎn)工作任務(wù)的通知》（環(huán)辦氣候函〔2022〕229號），將核查工作完成時(shí)限從6月底延長(cháng)至9月底，并將燃煤元素碳含量缺省值從0.03356噸碳/吉焦調整為0.03085噸碳/吉焦，下調8.1%，目的是減輕當前經(jīng)濟形勢下發(fā)電企業(yè)的壓力。對于其他行業(yè)來(lái)說(shuō)，納入碳市場(chǎng)會(huì )對企業(yè)帶來(lái)額外的管理成本、履約成本，在穩經(jīng)濟增長(cháng)的形勢下，推遲擴容也有其合理之處。

全國碳市場(chǎng)當下的重點(diǎn)工作

第一，鞏固提升碳排放數據質(zhì)量。準確可靠的數據是全國碳市場(chǎng)有效規范運行的生命線(xiàn)。在全國碳市場(chǎng)啟動(dòng)第一年就暴露出碳排放數據造假問(wèn)題，對于鞏固提升碳排放數據質(zhì)量是一個(gè)還算及時(shí)的警示。燃煤元素碳造假有其不易監管和缺乏核查手段的特殊之處，但對于其他核算難度更大的行業(yè)，也有可能存在容易造假的漏洞。因此，當務(wù)之急是針對可能存在的漏洞認真推演，找到背后的深層次原因，及時(shí)從機制和體制層面杜絕造假的可能。

第二，完善全國碳市場(chǎng)頂層法律法規。全國碳市場(chǎng)運行中出現的數據造假、拒不履約等問(wèn)題，與缺乏上位法直接相關(guān)。因此，國務(wù)院《碳排放權交易管理暫行條例》的出臺已經(jīng)成為我國碳市場(chǎng)進(jìn)一步完善的重中之重。2021年3月30日，《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“條例草案”）公開(kāi)征求意見(jiàn)。條例草案明確了碳市場(chǎng)的定位和作用，即推動(dòng)實(shí)現碳達峰碳中和愿景。這對于碳市場(chǎng)發(fā)揮作用是十分有效的支撐。在罰則方面，條例草案作為國務(wù)院政策，能夠突破生態(tài)環(huán)境部部門(mén)規章的限制，對碳市場(chǎng)違規行為制定嚴格處罰措施。但在未履約處罰上，只有10萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下罰款，以及在下一年度扣除未足額清繳配額。相比部門(mén)規章2-3萬(wàn)元的罰款，10-50萬(wàn)元雖然提高了不少，但在部分控排企業(yè)動(dòng)輒價(jià)值百萬(wàn)到千萬(wàn)元的配額缺口下，懲罰力度都顯不足。希望在條例正式出臺時(shí)，懲罰力度能夠有所加強。

第三，為全國碳市場(chǎng)設定長(cháng)期、穩定的政策預期。第一個(gè)履約期內全國碳市場(chǎng)總體配額富余，卻有企業(yè)臨近履約還無(wú)法從市場(chǎng)上購得配額，需要當地主管部門(mén)從中協(xié)調。這恰恰反映了市場(chǎng)主體的“恐慌”心理，與當前全國碳市場(chǎng)缺乏較長(cháng)時(shí)期的控排目標和配額分配方案有關(guān)。一方面，企業(yè)無(wú)法判斷未來(lái)配額分配方案的約束力度，造成當前不以履約為目的的交易非常之少，不利于碳市場(chǎng)價(jià)格發(fā)現和資源配置；另一方面，長(cháng)期定價(jià)機制的缺失難以引導企業(yè)進(jìn)行低碳投資，在一定程度上阻礙了減排進(jìn)程。因此，全國碳市場(chǎng)應從“自下而上”確定配額的方式，逐步與我國碳達峰碳中和目標相銜接，制定行業(yè)長(cháng)遠減排目標和配額長(cháng)期總量方案，指導行業(yè)進(jìn)行長(cháng)期減排，釋放碳配額交易需求，促進(jìn)企業(yè)將減排行動(dòng)納入戰略規劃。