高碳大省的艱難十年：內蒙古將為碳達峰付出多大的代價(jià)？

內蒙古鄂爾多斯因儲量豐富的煤炭資源和低廉電價(jià)，一度成為虛擬貨幣“挖礦者”的天堂，多家比特幣大型礦場(chǎng)棲身于此。世界最大的比特幣礦場(chǎng)曾隱身于鄂爾多斯市郊的工業(yè)園區內，這里的礦機每秒執行數十億次計算。礦場(chǎng)的電力消耗量是驚人的，15根專(zhuān)用電纜被用于維持整個(gè)礦場(chǎng)的運行，一年繳納的電費就高達1億元人民幣。

“挖礦”需要高效的電腦礦機和巨量的電力來(lái)維持。據劍橋大學(xué)一項研究顯示，比特幣挖礦的年耗電量約為121.36TWh(十億千瓦時(shí))，可供荷蘭1700萬(wàn)人口用電至少一年。劍橋大學(xué)編制的比特幣電力消耗指數顯示，內蒙古占全球比特幣采礦計算能力的8%。

今年3月9日，內蒙古發(fā)布了《關(guān)于確保完成“十四五”能耗雙控目標任務(wù)若干保障措施》，將虛擬貨幣挖礦歸為“落后和過(guò)剩產(chǎn)能”，要求今年4月末前關(guān)停所有虛擬貨幣挖礦項目，并嚴禁新建虛擬貨幣挖礦項目。禁令之下，這些礦主們不得不選擇離開(kāi)，鄂爾多斯的“挖幣業(yè)”迅速歸于沉寂。

內蒙古刮起的這場(chǎng)清退風(fēng)暴，源于中國正在提速的碳達峰、碳中和“雙碳目標”所帶來(lái)的壓力。目前，中國距離2030年“碳達峰”只有不到10年的時(shí)間。全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織近期發(fā)布了一份《中國2060年前碳中和研究報告》，報告認為中國有望提前2年，即在2028年實(shí)現碳達峰。2020年，因為節能工作存在嚴重問(wèn)題，內蒙古相關(guān)部門(mén)被國家發(fā)改委環(huán)資司約談。約談指出，內蒙古經(jīng)濟總量?jì)H占全國的1.7%，卻消耗了全國5.2%的能源。這意味著(zhù)內蒙古必須對高耗能產(chǎn)業(yè)說(shuō)不。

中國加速“碳達峰”，內蒙古等高耗能、高碳排的省份成了達峰最難啃的“骨頭”。“達峰”意味著(zhù)高碳省份需要調整能源結構和產(chǎn)業(yè)結構，既要在原本優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)上“壯士斷腕”，同時(shí)自身還將經(jīng)歷一段經(jīng)濟發(fā)展上的“陣痛期”。高碳大省即將面臨艱難十年，它們的碳達峰方案如何制定？影響著(zhù)中國傳統能源大省“碳轉型”的路徑抉擇。

“降碳”難題

“十三五”內蒙古“能耗雙控”兩項指標均排全國倒數第一，12個(gè)盟市也“全軍覆沒(méi)”，無(wú)一完成能耗強度下降目標，“成績(jì)”頗為尷尬。“能耗雙控”指能源消費總量和強度的雙控制度。作為一項約束性指標，國家按省級行政區域設定能源消費總量和強度控制目標，對各級地方政府進(jìn)行監督考核。

“‘十三五’我們任務(wù)沒(méi)完成，教訓深刻。”內蒙古自治區發(fā)改委資源節約和環(huán)境保護處相關(guān)負責人對記者坦言，這樣的“成績(jì)”，讓他們感到“壓力山大”。

事實(shí)上，從“十三五”期間的相關(guān)指標就能看出內蒙古“達標”失敗的端倪。內蒙古自治區發(fā)改委提供給記者的一份數據顯示，2018年、2019年內蒙古全區能源消費總量分別達到2.31億噸、2.53億噸標煤，均超出國家下達的“十三五”2.25億噸標煤的控制目標。由于能耗不降反升，致使碳強度分別上升10.39%和6.03%。

鑒于能耗雙控的嚴峻形勢，雖然目前國家尚未下達各省區“十四五”能耗雙控具體目標，但內蒙古已于去年12月底提前下達各盟市今年能耗雙控的目標任務(wù)。明確了兩個(gè)硬性約束指標——2021年全區單位地區生產(chǎn)總值能耗降低3%，能耗增量控制在500萬(wàn)噸標準煤以?xún)取?/p>

內蒙古宏觀(guān)經(jīng)濟研究中心副研究員司詠梅告訴記者，內蒙古在全國產(chǎn)業(yè)布局中的分工定位，客觀(guān)上形成“倚能倚重”的經(jīng)濟發(fā)展方式和以能源重化工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結構。作為資源大省，長(cháng)期依賴(lài)能源產(chǎn)業(yè)的內蒙古，產(chǎn)業(yè)結構初級化、重型化、單一化問(wèn)題突出。內蒙古宏觀(guān)經(jīng)濟研究中心提供的數據顯示，目前，內蒙古全區規上工業(yè)中高耗能行業(yè)企業(yè)占比近50%，能源原材料工業(yè)占規模以上工業(yè)增加值比重達87.2%。這些資源型產(chǎn)業(yè)能耗高但附加值低，內蒙古消耗了全國5.2%的能源，但僅貢獻了1.7%的經(jīng)濟總量，單位GDP能耗是全國平均水平的3倍以上，很大一部分能源消耗都用在了低水平的產(chǎn)業(yè)和項目上。

同時(shí)，內蒙古為促進(jìn)富余電力裝機消納出臺的優(yōu)惠電價(jià)政策，在很大程度上加速了高耗能項目向內蒙古轉移。隨著(zhù)新建資源型產(chǎn)業(yè)項目集中投產(chǎn)，帶來(lái)巨大的能耗增量，加之存量高耗能行業(yè)生產(chǎn)旺盛，能耗大幅反彈。

與之相印證的是內蒙古生態(tài)環(huán)境廳一份關(guān)于“控制溫室氣體排放目標責任落實(shí)情況”的報告，報告敘述了內蒙古降碳面臨的主要困難：一是內蒙古在全國發(fā)展大局中的功能定位，客觀(guān)上造成碳排放剛性增長(cháng)。因落實(shí)政策要求，內蒙古參與全國產(chǎn)業(yè)布局分工，承接了一批煤電、煤化工、鋼鐵、電解鋁等項目，形成了高耗能、高排放局面。二是高耗能行業(yè)生產(chǎn)旺盛，導致存量能耗集中反彈。

內蒙古“降碳”面臨著(zhù)重重現實(shí)困境，“達峰”總體思路如何明確尤為關(guān)鍵。制定“碳達峰”路線(xiàn)圖，核心目標是控總量、控強度，還是控碳排放增速？“當然是以強度優(yōu)先，但總量必須得把住，另外碳排增速也需要去管控。”前述內蒙古發(fā)改委相關(guān)負責人對記者說(shuō)。

在長(cháng)期跟蹤研究各省碳排放的環(huán)保組織——公眾環(huán)境研究中心(IPE)主任馬軍看來(lái)，內蒙古實(shí)現上述三個(gè)目標都不是一件容易的事。馬軍列舉了一串數據，目前內蒙古碳排放總量位列全國第四，人均碳排放強度全國之最，碳排放的年均復合增速也“位列前茅”。馬軍認為，對于內蒙古而言，控制碳排總量是最難的，因為缺乏明確的總量峰值概念，而碳強度雖是一個(gè)清晰的約束指標，“但是很遺憾，內蒙古很難完成”。

中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院黨委副書(shū)記兼副院長(cháng)龐軍建議，內蒙古需要對每年的碳排放情況作出詳細的測算，以便明確未來(lái)的發(fā)展規劃，確定“碳達峰”的時(shí)間表和路線(xiàn)圖。

“達峰”需不需要緩沖期？

內蒙古碳達峰時(shí)間表尚未公布，“達峰”時(shí)間節點(diǎn)的選擇，是關(guān)鍵“玄機”。多位內蒙古當地政界人士向記者透露，內蒙古預計確定不晚于2030年實(shí)現碳達峰。這一說(shuō)法得到了內蒙古發(fā)改委相關(guān)人士的確認。由于業(yè)務(wù)的調整，內蒙古碳達峰行動(dòng)方案，由原先的內蒙古環(huán)境資源廳改為內蒙古發(fā)改委負責牽頭制定。

圍繞“達峰”時(shí)間節點(diǎn)，爭取“達峰”緩沖期和國家政策的傾斜是此輪政策醞釀的焦點(diǎn)。在碳達峰路徑上，內蒙古面臨兩個(gè)選擇：一是爭取一定的緩沖期，漸進(jìn)式推進(jìn)碳達峰；二是從“十四五”開(kāi)始就嚴控碳排放，這樣“達峰”的壓力就不會(huì )集聚到“十五五”期間。

內蒙古科技大學(xué)教授張璞告訴記者，內蒙古碳達峰是刻不容緩的。他認為，內蒙古“達峰”越早，意味著(zhù)峰值越低，將來(lái)代價(jià)就越小，碳中和的目標就容易實(shí)現。龐軍對此持相似觀(guān)點(diǎn)，他指出，內蒙古從現在開(kāi)始著(zhù)手嚴控碳排放，并非是要求其將碳排放降得很低，而是要采取一切必要的措施來(lái)逐步減少碳排放。從“十四五”開(kāi)始，內蒙古應把控制碳排放作為一個(gè)重要的目標。

因為對于能源經(jīng)濟存在路徑依賴(lài)，內蒙古無(wú)論選擇何種路徑，碳達峰就是一場(chǎng)“削骨剔肉”的產(chǎn)業(yè)變革，內蒙古將經(jīng)歷一段經(jīng)濟發(fā)展上的陣痛期。“用9年的時(shí)間，想把30多年來(lái)所形成的工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和能源結構扭轉過(guò)來(lái)，難度很大！”內蒙古發(fā)改委資環(huán)處相關(guān)負責人對記者表示，內蒙古還是希望得到一定的緩沖期。“如果壓得過(guò)緊，為了完成目標，我們只能采取一些應急措施或者政策‘一刀切’，這違背了碳達峰的初衷。”該負責人說(shuō)。相關(guān)人士還透露，此前根據內蒙古環(huán)保部門(mén)的測算，內蒙古預計是在2035年左右碳達峰。

馬軍認為，內蒙古2030年碳達峰，事實(shí)上相當于已經(jīng)給了緩沖期，在此之前，全國大部分省份都將比它先期“達峰”。內蒙古如此大的碳排放體量，如果不能保證2030年“達峰”，將會(huì )影響全國的“達峰”進(jìn)程。龐軍認為，如果給予內蒙古一定的緩沖期，那么就意味著(zhù)有些省份在碳排放方面，需得做出更大的下降幅度，這是一個(gè)缺乏操作性的選項。

也有專(zhuān)家提出不同觀(guān)點(diǎn)。中國宏觀(guān)經(jīng)濟研究院研究員、國家發(fā)改委能源研究所高級顧問(wèn)韓文科接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，碳達峰是全國性的“達峰”，并不是說(shuō)這個(gè)時(shí)間點(diǎn)，每個(gè)地區都必須要“達峰”。要支持有條件的地區盡早率先實(shí)現碳達峰，“即使一些地區在2030年之后‘晚達峰’，中國仍能保證碳達峰的大局。”韓文科說(shuō)。

產(chǎn)業(yè)清退風(fēng)暴

“回去后你們幾個(gè)盟市對號入座了！”2020年末召開(kāi)的內蒙古全區發(fā)展和改革工作會(huì )議上，內蒙古自治區發(fā)改委主要領(lǐng)導在報告中直接點(diǎn)名了烏蘭察布市的鐵合金，烏海市的焦化，鄂爾多斯市的煤化工。

內蒙古每年10億噸左右的煤炭產(chǎn)量中，約三分之二以原煤形式直接銷(xiāo)往區外，三分之一留在區內加工轉化。就地加工轉化中有約 50%用于火力發(fā)電，約20%用于煤化工產(chǎn)品生產(chǎn)。今年2月25日，內蒙古發(fā)改委發(fā)文明確了煤電去產(chǎn)能標準，這些煤電機組，原則上2023年底前全部退出。隨著(zhù)碳達峰進(jìn)程的推進(jìn)，煤電是否將要退出內蒙古？

目前，內蒙古火電機組占電力裝機總量的70%。2020年，內蒙古煤電發(fā)電量達4782億度，約占總發(fā)電量的85%。煤電仍然是電力生產(chǎn)的“壓艙石”。近年來(lái)，內蒙古一直試圖加大能源結構的調整力度。2020年底，內蒙古風(fēng)電裝機規模已突破 3700 萬(wàn)千瓦，居全國首位，太陽(yáng)能發(fā)電裝機規模超過(guò) 1100萬(wàn)千瓦，也位居全國前列。但從能源消費結構上來(lái)看，“一煤獨大”的局面仍未得到有效解決。“用電缺口增加，或者是對外輸出的任務(wù)加大的時(shí)候，如果不能穩定匹配相應的新能源，還得指望煤電。”內蒙古發(fā)改委環(huán)資處相關(guān)負責人說(shuō)。

政策壓力之下，新舊能源轉換，新能源能否做好替代，這是內蒙古所面對的“考題”。張璞告訴記者，內蒙古風(fēng)電、光電資源豐富，但光電上網(wǎng)和風(fēng)電并網(wǎng)仍存在亟待解決的難題。4月27日，全國新能源消納監測預警中心發(fā)布的《2021年一季度全國新能源電力消納評估分析》(下稱(chēng)《分析》)顯示，內蒙古蒙西地區棄風(fēng)情況最為嚴重，其次為青海和新疆，棄風(fēng)率分別為13.3%、12.1%和6.5%。

煤化工項目也存量巨大。坐擁煤海的內蒙古，曾迎來(lái)數波煤化工投資熱潮。內蒙古各地曾大量上馬煤化工項目，甚至出現“逢煤必化、遍地開(kāi)花”的現象。“十三五”期間，內蒙古能源綜合生產(chǎn)能力超過(guò)8億噸標煤，煤炭產(chǎn)能達到13.4億噸，煤制油氣、煤制烯烴等煤化工產(chǎn)業(yè)年轉化煤炭超過(guò)1億噸。煤化工帶來(lái)的“副作用”有高污染、高能耗和高碳排放，其碳排放強度高于全國平均水平10~20倍。

盡管內蒙古形成了規模巨大的煤化工產(chǎn)業(yè)集群，但煤化工項目卻并不賺錢(qián)。中國礦業(yè)大學(xué)化工學(xué)院首席教授魏賢勇曾多次前往內蒙古地區考察調研煤化工項目。魏賢勇告訴記者，大部分的煤化工項目都處于虧損狀態(tài)。“煤化工是用‘熱’的方式來(lái)獲得產(chǎn)品，基本上四五噸煤才換得一噸的產(chǎn)品。”魏賢勇解釋道。然而在資金和政策補貼雙重加持下，各地上馬煤化工項目的沖動(dòng)依舊強烈。今年，內蒙古烏海等地，多個(gè)煤化工項目開(kāi)工。

內蒙古發(fā)改委環(huán)資處相關(guān)負責人對記者表示，他們希望以“能耗雙控”為抓手，用一種倒逼式的手段，來(lái)減少化石能源的消耗。在行政系統內部，控溫降碳工作被納入官員的評價(jià)考核，占“盟市黨政主體責任落實(shí)情況”15分中的5分。“碳達峰，內蒙古肯定能達成。但對內蒙古來(lái)說(shuō)，所要考慮的是付出多大的時(shí)間成本和代價(jià)。”內蒙古發(fā)改委環(huán)資處相關(guān)負責人說(shuō)。

隨著(zhù)相關(guān)退出政策的落地，大量落后產(chǎn)能企業(yè)將被淘汰出局。今年3月26日，內蒙古工信廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)淘汰落后化解過(guò)剩產(chǎn)能計劃的通知》，要求各盟市制定淘汰落后產(chǎn)能的具體時(shí)間表，并要求2022年底前完成產(chǎn)能退出任務(wù)80%以上。電石、鐵合金、電解鋁等產(chǎn)業(yè)是重點(diǎn)淘汰對象。在這場(chǎng)凌厲的產(chǎn)業(yè)清退風(fēng)暴中，鐵合金行業(yè)首當其沖，限產(chǎn)比例達到47%左右。鐵合金為高耗能行業(yè)，短期內關(guān)停鐵合金等高耗能行業(yè)能使內蒙古地區碳排放量快速下降。

內蒙古發(fā)改委環(huán)資處相關(guān)負責人表示，淘汰落后過(guò)剩產(chǎn)能企業(yè)，并不會(huì )引發(fā)失業(yè)潮。而為了降碳，內蒙古需要付出多大的經(jīng)濟代價(jià)，則是未知數。內蒙古部分地區難舍高碳產(chǎn)業(yè)的背后，是仍然難以擺脫對資源型產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的依賴(lài)，同時(shí)對碳達峰沖擊經(jīng)濟增長(cháng)心存憂(yōu)慮。內蒙古興安盟發(fā)改委主任梁彥君曾在一次會(huì )議上直言不諱：“‘能耗雙控’這一塊，2021年自治區指標已下達，給我們的增量是18萬(wàn)噸、單位GDP下降2.75，雖然這個(gè)標準在幾個(gè)盟市中是最低的，但對我們來(lái)講，是嚴重影響和制約了興安盟明年的經(jīng)濟發(fā)展。”興安盟測算，當地現在僅運行的鋼鐵和化工項目，2021年生產(chǎn)預計需要增量約93萬(wàn)噸，再加上烏蘭大化肥項目2×66萬(wàn)千瓦燃煤機組的投入運行，整個(gè)“十四五”，興安盟約需350萬(wàn)噸到400萬(wàn)噸的能耗指標。18萬(wàn)噸的指標與三四百萬(wàn)噸的現實(shí)需求相差懸殊。

“內蒙古面臨的局面很棘手。”環(huán)保研究者陽(yáng)平堅對記者指出，近些年來(lái)，內蒙古舊動(dòng)能已經(jīng)喪失了增長(cháng)的紅利，新動(dòng)能還沒(méi)有培育起來(lái)的，缺乏新的增長(cháng)級。內蒙古發(fā)改委在一份材料中提出，建議中央財政設立應對氣候變化及低碳發(fā)展專(zhuān)項資金，幫助內蒙古培育新的經(jīng)濟支撐點(diǎn)。

省際“碳不公平”現象求解

2017年，北京最后一座大型燃煤電廠(chǎng)——華能北京熱電廠(chǎng)停機備用，北京成為全國首個(gè)永別煤電的城市。此后，位于北京以北255公里的內蒙古正藍旗草原的上都電廠(chǎng)是華北網(wǎng)北線(xiàn)的唯一電源點(diǎn)。上都電廠(chǎng)一、二期各裝備兩臺單機60萬(wàn)千瓦機組，三期工程裝機容量為372萬(wàn)千瓦。發(fā)電燃煤全部來(lái)自錫林郭勒的褐煤，所發(fā)電力由兩條500kv輸電線(xiàn)路直接接入北京電網(wǎng)。

與內蒙古碳排放的“三高”相比，北京是全國少有的碳排放“三低”地區。2020年，北京碳強度為全國省級地區最低。中國人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院高級研究員劉戈近期撰文指出，應當盡量避免可能出現的“碳減排不公平”現象，一些能源富集省份無(wú)形中為外省承擔了部分碳排放，進(jìn)而在碳排放空間分配及經(jīng)濟效益上均處于劣勢地位。因此，相關(guān)受益省區也應在規則制定上盡力而為。

已有不少學(xué)者在關(guān)注省際間的“碳不公平”現象。在最新一期《中國環(huán)境科學(xué)》上，南方電網(wǎng)能源發(fā)展研究院有限責任公司、中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院的多位專(zhuān)家撰文表示，部分發(fā)達省份不僅讓外省承擔了自身的部分碳排放，而且獲得了來(lái)自外省的GDP凈輸入。

研究結果發(fā)現，內蒙古、山西、河北都是化石能源生產(chǎn)較為集中或自身產(chǎn)業(yè)結構偏向于重化工業(yè)的省區，在大量為外省提供能源密集型產(chǎn)品的同時(shí)，也導致自身排放量顯著(zhù)增加，屬于碳排放輸入型省份；而廣東、浙江、北京、江蘇等經(jīng)濟發(fā)達省市，通過(guò)大量消費外省產(chǎn)品而避免了本地生產(chǎn)帶來(lái)的碳排放。

內蒙古發(fā)改委環(huán)資處相關(guān)負責人告訴記者，他們一直想要爭取國家對內蒙古推進(jìn)碳排放達峰行動(dòng)給予政策支持。內蒙古方面主要訴求是，在分解“十四五”碳強度下降指標時(shí)，將作為煤化工原料未參與燃燒的煤炭從總能耗中扣減，對外送煤制氣等清潔能源參照外送火電的核算方法核減碳排放量，對列入國家規劃布局或核準批復的重大項目實(shí)行碳排放單列單核。

陽(yáng)平堅則建議，省域之間經(jīng)濟交往可以把二氧化碳排放的成本計入到商品的價(jià)格里，“北京購入那么多內蒙古的煤電，可以把二氧化碳排放的成本計入到電價(jià)里面去。如果是綠電，則可以給內蒙古一些補償”。

能源基金會(huì )首席執行官兼中國區總裁、原國家應對氣候變化戰略中心副主任鄒驥并不贊同建立省際間的補償機制。他認為，國家內部有中央政府進(jìn)行調控，省際間就得按照供需原則去行事。地區之間的差異光靠財政轉移支付，是杯水車(chē)薪。解決的辦法在于，通過(guò)市場(chǎng)機制建立起省域間的物質(zhì)流、能量流和價(jià)值流，這需要打通跨省域間的市場(chǎng)壁壘。

多位受訪(fǎng)學(xué)者對記者指出，中國的碳達峰需要從“全國一盤(pán)棋”的視角去布局。中央層面需要做好政策統籌和頂層設計，并科學(xué)界定各省的碳排放責任。