邁向綠色中國的治理邏輯

編者按

制度是資源節約和環(huán)境保護的基石，制度缺失和機制體制不合理是導致我國一些地區生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因。如何加快形成可持續發(fā)展機制體制，是“十二五”面臨的重要任務(wù)。本文從比較全面的治理邏輯角度出發(fā)，就完善法律制度、明確政府責任、加強環(huán)境監管等方面提出了建議。本版今日特予刊登，以饗讀者。

自工業(yè)革命以來(lái)，尤其是20世紀的后50年全球環(huán)境遭到空前的破壞和污染，相繼出現了大氣臭氧層破壞、有毒化學(xué)物質(zhì)擴散、水資源污染和短缺等全球性環(huán)境問(wèn)題。盡管近年來(lái)中國的環(huán)境保護取得了重要進(jìn)展，從政府到民間做出了種種努力，但由于中國很多地區自然環(huán)境脆弱、地區發(fā)展不平衡、人口基數大、發(fā)展模式粗放、管理和科技相對落后等原因，致使一些地區環(huán)境污染十分嚴重?；谀壳懊媾R的嚴峻環(huán)境形勢，綠色中國的生態(tài)政治建設需要從以下幾個(gè)方面入手:

完善環(huán)境法律制度

■閱讀提示

確立環(huán)境管理體制，建立高效的環(huán)境管理機構，明確有關(guān)機構的設置、分工、職責和權限以及行使職權的程序，把環(huán)境保護納入制度化、規范化和科學(xué)化的軌道。

要有效地遏制環(huán)境破壞，就必須健全法制，從嚴執法，結合本地實(shí)際，制定與環(huán)境法律相匹配的環(huán)境保護地方法規，使之上有法可依，下有章可循。我國在環(huán)境方面的立法已經(jīng)取得了重大成就，在污染防治方面，有《水污染防治法》、《大氣污染法》、《環(huán)境噪聲法》、《海洋環(huán)境保護法》等；在資源保護利用方面，有《煤炭法》、《節約能源法》、《防沙治沙法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》等。但從總體上看，自然生態(tài)保障的法制仍不十分健全，職能部門(mén)的管理職責不夠明確，一些規定的可操作性不強。

因此，國家應盡快完善生態(tài)環(huán)境法律體系，以保障生態(tài)文明建設順利進(jìn)行。要本著(zhù)實(shí)事求是、統籌兼顧的原則，確立環(huán)境管理體制，建立高效的環(huán)境管理機構，明確有關(guān)機構的設置、分工、職責和權限以及行使職權的程序，建立健全環(huán)境管理制度，并進(jìn)一步確定有關(guān)主體的權利、義務(wù)和責任，從而把環(huán)境保護納入制度化、規范化和科學(xué)化的軌道。全國人大跟蹤檢查《環(huán)境保護法》實(shí)施情況的報告曾指出，我國現行法律中確定的法律責任和處罰力度還不適應環(huán)境保護工作的需要，主要問(wèn)題不是無(wú)法可依，而是有法不依、執法不嚴、違法不究。目前，《刑法》雖以專(zhuān)節規定了“破壞環(huán)境資源保護罪”，但其定罪多以“導致發(fā)生重大環(huán)境污染事故”為構成要件，致使一些呈蓄積狀態(tài)尚未突發(fā)為重大環(huán)境污染事故的、對周?chē)h(huán)境及居民健康造成嚴重影響的污染環(huán)境行為得不到刑事責任追究。同時(shí)，有關(guān)環(huán)境法律法規中對環(huán)境侵權民事責任的規定也尚有欠缺，環(huán)境污染損害賠償在實(shí)踐中往往難以得到有效的法律支持，環(huán)境違法造成的生態(tài)環(huán)境賠償也未能在多數環(huán)境法律中得以體現。因此，解決環(huán)境問(wèn)題首先要完善和細化相關(guān)環(huán)境保護法律，做到具體化、可操作化；其次，要加強執法隊伍建設，建設一支高素質(zhì)的執法隊伍，保證法律對生態(tài)環(huán)境建設的保障作用；最后，要嚴格執法，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

明確政府責任定位

■閱讀提示

保證生態(tài)環(huán)境安全，是任何現代政府公共服務(wù)的基本職能。能否高效、優(yōu)質(zhì)地提供這種服務(wù)，常常是衡量一個(gè)政府效能和業(yè)績(jì)的重要標志。

明確的政府環(huán)境責任機制是規約政府行為的重要保障，是促進(jìn)其有效行使環(huán)境保護職能的重要動(dòng)力。如果政府的環(huán)境保護責任模糊或缺乏監督，那么政府的責任要求就會(huì )流于形式，變成一種有形無(wú)物的空洞規定。長(cháng)期以來(lái)，地方政府由于受GDP至上的政績(jì)觀(guān)的引導，在經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護二者關(guān)系的認識上陷入誤區，人為地將二者對立起來(lái)。一些地方政府不惜以資源的過(guò)度消耗來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)，經(jīng)濟發(fā)展只求數量，忽視經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量。更有甚者干脆直接充當違法企業(yè)的保護傘，成為環(huán)境違法行為的擋箭牌。盡管《環(huán)境保護法》以及相關(guān)的單項環(huán)境資源法原則上規定了政府的環(huán)境監管責任，但這些法律多以公民、法人以及其他組織作為調整對象，而規范和約束政府行為的法律規定非常有限或過(guò)于宏觀(guān)和籠統，這也是某些地方政府置公眾環(huán)境權益于不顧的重要客觀(guān)原因之一。保證水體、空氣、生活環(huán)境的清潔優(yōu)美，保證生態(tài)環(huán)境安全，是任何現代政府公共服務(wù)的基本職能。能否高效、優(yōu)質(zhì)地提供這種服務(wù)，常常是衡量一個(gè)政府效能和業(yè)績(jì)的重要標志。隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能的轉變，各級地方政府必須明確自己的環(huán)境保護職能定位，承擔相應的環(huán)境責任即環(huán)境教育責任、政策責任和管理責任。

參與全球治理規劃

■閱讀提示

加強法律法規的國際化建設，使我國的環(huán)境保護措施與國際接軌；采取積極措施控制全球性的環(huán)境問(wèn)題。

由于認識到環(huán)境污染和生態(tài)破壞給人類(lèi)生存和發(fā)展帶來(lái)的潛在危險，聯(lián)合國于1972年召開(kāi)了第一次人類(lèi)環(huán)境會(huì )議，通過(guò)了《人類(lèi)環(huán)境宣言》，提出“只有一個(gè)地球”的口號，全面闡述了人口、資源、環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，提出了全球環(huán)境保護的戰略。上世紀80年代以來(lái)，環(huán)境污染從局部地區發(fā)展到區域性環(huán)境污染和全球性的生態(tài)破壞，很多國家開(kāi)始認識到環(huán)境問(wèn)題與人類(lèi)的生存休戚相關(guān)。人們開(kāi)始通過(guò)國際合作控制溫室效應、酸雨、臭氧層破壞等全球性環(huán)境問(wèn)題。筆者認為，參與全球環(huán)境治理應該加強如下幾個(gè)方面的工作:加強法律法規的國際化建設，使我國的環(huán)境保護措施與國際接軌；采取積極措施控制諸如溫室氣體排放、生態(tài)破壞等全球性的環(huán)境問(wèn)題；引進(jìn)先進(jìn)的國際經(jīng)驗和模式治理我國的環(huán)境污染；在解決包括氣候變化在內的全球環(huán)境問(wèn)題過(guò)程中，重視一些跨國公司在技術(shù)標準、技術(shù)支持和資金支持等方面的作用。

鼓勵公民參與治理

■閱讀提示

要保證綠色政治系統的健康運行，就必須提高公眾在綠色政治中的參與積極性，確保公眾的知情權和監督權。

公民是環(huán)境效益的享受者，也是環(huán)境危機代價(jià)的主要承擔者，理應成為綠色政治的主要參與者與建設者。公眾對環(huán)境惡化及生態(tài)不公正現象的直觀(guān)感受自然會(huì )產(chǎn)生維護環(huán)境權益的政治參與要求，環(huán)境權益對人們政治觀(guān)念和態(tài)度的影響力越來(lái)越大。因此，現代政治體系必須具有容納這種公民參與的要求和能力，建構保護公民環(huán)境權益和解決環(huán)境事件的民主政治通道。要保證綠色政治系統的健康運行，就必須提高公眾在綠色政治中的參與積極性，確保公眾的知情權和監督權，不斷協(xié)調因環(huán)境沖突而產(chǎn)生的利益糾紛。逐步建立多層次、立體化的傳播結構，通過(guò)會(huì )議培訓、新聞簡(jiǎn)報、專(zhuān)業(yè)網(wǎng)站、媒體見(jiàn)面會(huì )、出版物等各種途徑向公眾傳播相關(guān)信息。通過(guò)宣傳、解釋綠色政治的內涵，使公眾意識到這種制度本身不僅沒(méi)有侵害公眾的環(huán)境權益，而且還可以使公眾直接加入到環(huán)境治理中，通過(guò)親身參與，保護自己的生存環(huán)境，由此樹(shù)立公眾和企業(yè)的信心，逐漸得到他們的認同和支持。

嚴格生態(tài)環(huán)境監管

■閱讀提示

法律監督是使法治在法律調整各個(gè)階段得到有力保證的重要措施，如果執法不嚴，監管不力，環(huán)境政策將不能有效實(shí)施。

監督、監管是環(huán)境行政管理中的重要環(huán)節，也是行政體系對環(huán)境行為進(jìn)行制約的最后一道門(mén)檻。如果執法不嚴，監管不力，環(huán)境政策將得不到有效實(shí)施。因此，加強生態(tài)環(huán)境的行政監管和法律監管，需要做到:加大對違法排污的懲罰力度，提高企業(yè)的環(huán)境違法成本；根據監督對象的數量、分布情況、產(chǎn)業(yè)結構、本地的財政情況以及環(huán)境狀況因地制宜地加強相應的執法能力建設；制定科學(xué)的環(huán)境監測標準，配置先進(jìn)的監測設備，堅決遏制行政指定或者變相強制要求企業(yè)裝設指定廠(chǎng)家環(huán)境監測產(chǎn)品的行為，維護政府采購的開(kāi)放、有序；建立環(huán)境信息披露機制，加強政府有關(guān)部門(mén)和社會(huì )機構的監督，對企業(yè)環(huán)境信息的合法性及真實(shí)性進(jìn)行審查，以迫使企業(yè)主動(dòng)提供真實(shí)全面的環(huán)境信息。

作者系廣州大學(xué)公共管理學(xué)院院長(cháng)、教授、博士生導師