實(shí)現“雙碳”目標的政府間合作機制構建

黨的二十大報告指出：“積極穩妥推進(jìn)碳達峰碳中和。”實(shí)現“雙碳”目標是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟社會(huì )系統性變革，推進(jìn)“雙碳”工作需要國內與國際，政治、經(jīng)濟、社會(huì )、科技等方面的協(xié)同，而“雙碳”目標的整體性、系統性和持續性更需要發(fā)揮政府這一核心主體的作用。在具體實(shí)踐中，不同層面的政府間合作能夠產(chǎn)生合力，助力“雙碳”目標的實(shí)現。

“雙碳”目標下的政府間合作涉及宏觀(guān)、中觀(guān)、微觀(guān)三個(gè)層面。宏觀(guān)層面，即區域間合作(將區域內合作視為中觀(guān)層面的府際間合作)，是建立在分享共同利益基礎上的合作行為，而相關(guān)制度基礎的完善以及相關(guān)的約束機制等有助于增強構建區域間合作;中觀(guān)層面，即府際間合作，“雙碳”目標的實(shí)現需要在不取消行政邊界的前提下實(shí)行府際合作，其合作框架也必須基于各地的共同利益，并且需要通過(guò)相關(guān)機制的構建來(lái)確保各地方政府意識到只有合作才能增進(jìn)和共享共同的利益;微觀(guān)層面，即部門(mén)間合作，“雙碳”目標的實(shí)現既不能靠分散化的、各自為政的政府部門(mén)，也不能靠統一的“超級部門(mén)”，而不取消部門(mén)邊界前提下的、圍繞特定目標的跨部門(mén)合作是可行路徑之一。構建有效的政府間合作機制，是不同層面政府間合作的有力保障。

構建政府間的合作機制有助于整合區域、府際、部門(mén)間的力量，形成政府間合力，從而提升保障“雙碳”目標實(shí)現的綜合能力?；诖?，從政府間合作的“目標、行動(dòng)、狀態(tài)、效果”出發(fā)，依循“導向機制—生成機制—運行機制—保障機制”四個(gè)方面構建促進(jìn)“雙碳”目標實(shí)現的政府間合作機制。其中，推進(jìn)“雙碳”工作的合作目標是居于首位的，合作行動(dòng)的開(kāi)展、合作狀態(tài)的維護、合作效果的提升均圍繞其展開(kāi)。

一是合作目標，即“雙碳”目標下政府間合作的導向機制。導向機制包括合作理念和合作規范的構建。圍繞《2030年可持續發(fā)展議程》，立足實(shí)現“雙碳”目標的新階段，為進(jìn)一步貫徹落實(shí)低碳發(fā)展的理念，在政府間合作的過(guò)程中需要提升實(shí)現“雙碳”目標的責任意識和加強合作規范的頂層設計。具體而言，提升政府間合作的綠色治理、低碳意識等價(jià)值理念，樹(shù)立“雙碳”目標與經(jīng)濟發(fā)展、能源結構轉換、新技術(shù)開(kāi)發(fā)等之間的平衡意識，以規范為指引確立“雙碳”目標的責任分擔與管理意識，這有利于政府間“雙碳”工作目標的協(xié)調，從而主導整個(gè)政府間合作過(guò)程。

二是合作行動(dòng)，即“雙碳”目標下政府間合作的生成機制。生成機制包括合作主體和合作途徑的明晰，是將合作從“目標”轉化為“現實(shí)”的具體行動(dòng)，有利于政府間“雙碳”工作的執行。黨的二十大報告指出：“實(shí)現碳達峰碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟社會(huì )系統性變革。”各地在控碳的過(guò)程中，雖然存在共同的利益，但也存在不一致性甚至沖突，而合作主體和合作途徑的明晰有利于明確政府間合作的動(dòng)力因素與阻力因素，進(jìn)而平衡“雙碳”目標下政府間合作的利益與沖突。一方面，明晰各政府主體在合作中的職責，強化動(dòng)力因素，如成立具有研究、規則制定和執行以及監督職能的機構，統籌推進(jìn)“雙碳”工作;依托大數據治理，以數據共享為基礎推進(jìn)原有職能劃分基礎上的政府間合作。另一方面，構建政府間合作的制度框架，遏制阻力因素，如健全“雙碳”目標管理制度，平衡經(jīng)濟發(fā)展與降低碳排放之間的關(guān)系;推進(jìn)“雙碳”目標治理制度建設，使各合作主體承擔的職責落到實(shí)處。

三是合作狀態(tài)，即“雙碳”目標下政府間合作的運行機制。在具體的實(shí)踐過(guò)程中，運行機制主要體現為，在確認合作內容和合作方式的基礎上，相關(guān)評估的持續跟進(jìn)。具體體現在：完善“雙碳”目標下政府間合作的評估指標體系，將生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會(huì )效益等納入評估指標中;明晰評估主體，構建多元主體參與的評估機制，包括政府機關(guān)、企業(yè)、第三方評估組織、民眾等，打造“共建共治共享”格局;采取多樣化的評估方式，構建以政府機關(guān)為內部評估主體，以企業(yè)、第三方評估組織、民眾等為外部評估主體，內外結合的評估模式;采用主客觀(guān)評估方法相結合的模式等。

四是合作效果，即“雙碳”目標下政府間合作的保障機制。保障機制包括制度保障、政策保障和技術(shù)保障。建立健全“雙碳”目標下政府間合作的保障機制，從不同方面保障“雙碳”工作的推進(jìn)。在制度方面，完善考核制度，確保“雙碳”目標下各政府主體目標分解的科學(xué)性、可行性以及完善“雙碳”目標下各政府主體的績(jì)效考核;完善監督問(wèn)責制度，通過(guò)完善內外部監督、健全問(wèn)責制度，落實(shí)各政府主體促進(jìn)“雙碳”目標實(shí)現的責任。在政策方面，不僅需要穩步提升涉及經(jīng)濟、環(huán)境、能源等各領(lǐng)域的政策協(xié)同性，還需要進(jìn)一步加強不同層級、不同部門(mén)間政策的協(xié)同性，以充分調動(dòng)各方資源，確保“雙碳”工作的扎實(shí)推進(jìn)。在技術(shù)方面，引入高校、科研機構、企業(yè)研究主體，提升技術(shù)開(kāi)發(fā)與運用的高端性、高效性和協(xié)同性，從而推動(dòng)與保障政府間的合作機制。

20世紀90年代以來(lái)，合作成為全球公共管理改革的新趨勢，不僅體現為一種理論追求，還體現為解決具體問(wèn)題的實(shí)踐價(jià)值。在溫室氣體產(chǎn)生、擴散、檢測和防控等過(guò)程中，政府作為核心治理主體，需要合作以達到預期治理效果。“雙碳”目標是黨中央統籌國內國際兩個(gè)大局作出的重大戰略決策，是實(shí)現可持續發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的內在要求，也是構建人類(lèi)命運共同體的必然選擇。在此意義上，實(shí)現“雙碳”目標不僅要求國際合作，還要求系統、可行的不同層面的政府間合作，對其實(shí)現機制的構建與分析有助于識別和化解具體操作層面的阻礙因素，從而推進(jìn)“雙碳”目標的實(shí)現。

（本文系國家社科基金一般項目“東北地區經(jīng)濟社會(huì )綠色轉型與地方政府綠色治理耦合機制研究”（21BZZ045）階段性成果）