如何實(shí)現2017年煤控目標

《巴黎氣候協(xié)議》于2016年11月4日正式生效,成為史上批準和生效最快的國際條約之一，充分反映了各國攜手推動(dòng)低碳轉型、共同應對氣候變化的決心和意志?！栋屠铓夂騾f(xié)議》提出“把全球平均氣溫升幅度控制在工業(yè)化前水平上低于2°C之內，并努力將氣溫升幅限制在1.5°C之內”。根據目前各國的自主減排方案(NDC)，距離2℃目標仍有較大差距，如果要將全球溫升控制在1.5℃內，碳預算將大幅縮減，意味著(zhù)各國需要更早更快的實(shí)現低碳甚至零碳轉型。

中國政府承諾將于2030年左右使二氧化碳排放達到峰值并爭取盡早實(shí)現。有研究表明，如果要支持全球2℃溫升目標，中國的能源活動(dòng)產(chǎn)生的碳排放需要在2025年前達峰。實(shí)現1.5℃溫升控制目標，所減少的碳排放空間對于中國來(lái)說(shuō)更是極具挑戰，可行性和實(shí)現路徑都亟待落實(shí)。這將意味著(zhù)中國要加速經(jīng)濟結構調整，加強能源轉型力度，廣泛使用可再生能源、大幅提高用能效率，大力推廣CCUS技術(shù)，才可能使CO2排放盡快達峰，并在2050年實(shí)現溫室氣體零排放。

2017年的煤控要從地方示范、散煤治理、行業(yè)部門(mén)、碳交易、一帶一路綠色發(fā)展五個(gè)領(lǐng)域具體實(shí)施，制定切實(shí)可行的方案，推動(dòng)煤控目標的實(shí)現。

地方項目要起到示范作用。試點(diǎn)圍繞空氣污染最嚴重的京津冀及周邊地區省份開(kāi)展減煤和改善空氣質(zhì)量的研究。城市是地方試點(diǎn)最容易著(zhù)力和實(shí)施的，試點(diǎn)城市圍繞如何使碳排放提前達峰進(jìn)行戰略設計。散煤治理是“十三五”煤控的重點(diǎn)之一。地方要認真抓好散煤治理。部門(mén)抓好“三去一降一補”和節煤(能效)指標，對耗煤量和節煤有明確的路線(xiàn)圖。部門(mén)煤控與碳市場(chǎng)相銜接，促進(jìn)碳市場(chǎng)的發(fā)展。碳市場(chǎng)的成熟，將進(jìn)一步推動(dòng)部門(mén)減煤、減排和減碳。一帶一路綠色發(fā)展中，助力沿線(xiàn)國家實(shí)現NDC和2℃的減排目標，防止碳泄漏。

1地方示范

地方煤控效果決定全國煤控的成敗。2013–2016年全國空氣質(zhì)量有明顯改善，但2016年9-12月的全國空氣質(zhì)量比2015年同期惡化。這種惡化的狀況一直延續到2017年第一季度，例如京津冀地區的PM2.5濃度平均值同比上升26.7%。2017年上半年全國的PM2.5濃度值同比沒(méi)有改善。

京津冀是空氣污染重災區，長(cháng)年P(guān)M2.5濃度居高不下。如圖1所示。在2016年的三省三市地方示范(山東、內蒙古、陜西、武漢、西安、石家莊)需要進(jìn)一步鞏固已取得的進(jìn)展。中國煤控項目2017年新增“兩省兩市”即河南、山西、淄博、安陽(yáng)，擴大地方示范點(diǎn)，配合國家在大氣污染治理上“聯(lián)防聯(lián)控”，助力城市和區域的防霾治霾。今年是國務(wù)院頒布的“氣十條“收官之年”，努力完成“氣十條”確定的目標。

圖1地方示范點(diǎn)省市示意圖

在京津冀地區空氣污染傳輸通道的2+26城市(北京、天津兩特大城市+河北和周邊其余26個(gè)城市)PM2.5平均濃度為103微克/立方米，2017年第一季度同比上升12%，重度及以上污染天數同比上升5.1%。2016年9-12月和2017年上半年的嚴重空氣污染，究其根源都與高耗能工業(yè)回暖、耗煤量上升密切相關(guān)。根據煤控目標的要求，2020年全國地級以上的338城市的空氣質(zhì)量PM2.5濃度達到45微克/立方米以下，2025年P(guān)M2.5濃度達到世界衛生組織的第一階段要求35微克/立方米，煤炭消費量必須顯著(zhù)下降。

地方試點(diǎn)目標：在2020年地方空氣質(zhì)量和煤控指標的約束下，2017年地方試點(diǎn)空氣質(zhì)量和煤耗目標需滿(mǎn)足“大氣十條”的要求，尤其京津冀及周邊地區空氣質(zhì)量要有明顯改善見(jiàn)，表1。

重點(diǎn)抓好京津冀及其周邊地區(晉魯豫)的煤控工作，抓好山西、內蒙和陜西煤炭生產(chǎn)和消費的工作，制定2017年各地區煤耗占比目標。聯(lián)防聯(lián)控，完成“氣十條”確定的指標。國家“十三五能源規劃”中首次制定了約束性的煤耗占比目標。地方試點(diǎn)根據2017年煤耗占比59%的目標，制定各省市的相應煤耗占比目標以及落實(shí)措施。京津冀區域是中國大氣污染最嚴重的地區——京津冀區域PM2.5濃度比全國年均水平高出40%以上。京津冀地區30%的空氣污染來(lái)自周邊地區。選擇山西、河南兩省強化京津冀及周邊地區煤控工作的示范。特別是加強京津冀及其周邊的地區2+26大氣污染傳輸通道城市的污染減排。山東和內蒙古努力完成煤控任務(wù)和“氣十條”空氣質(zhì)量改善的目標。在京津冀及其周邊省、市研究工作中，要認真學(xué)習和貫徹《京津冀大氣污染防治強化措施(2016-2017)》和《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》中所確定的各項任務(wù)，并與煤控的研究工作結合起來(lái)。

明顯降低示范城市的空氣污染，促進(jìn)城市碳排放提前達峰。在三期和四期的示范城市中，石家莊、西安和安陽(yáng)經(jīng)常出現在全國74個(gè)重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量的倒數前十名中。淄博市在山東省空氣污染最嚴重的前三名城市中，經(jīng)過(guò)示范，2018年石家莊、西安和安陽(yáng)退出空氣質(zhì)量最差的前十名的名單中;淄博市空氣質(zhì)量退出山東省城市排名最差前十名;武漢市成為全國低碳示范先進(jìn)城市;五個(gè)示范城市在2020年之前提前達到CO2排放峰值。

制定和嚴守資源和生態(tài)紅線(xiàn)，約束煤炭產(chǎn)量。重點(diǎn)嚴守北方和西北地區水資源紅線(xiàn)。北方和西北地區有多個(gè)煤炭生產(chǎn)和消費大省，大氣污染日趨嚴重，水資源短缺加劇。內蒙古、山西和陜西確定了2020年煤炭消費和生產(chǎn)的目標，探討了煤炭生產(chǎn)和輸出大省如何擺脫對煤炭的依賴(lài)，增加經(jīng)濟發(fā)展活力。作為產(chǎn)煤、發(fā)電和煤化工基地大省，煤炭消費量對水資源稀缺挑戰嚴峻。這些產(chǎn)煤大省要以水資源和生態(tài)要求，以科學(xué)產(chǎn)能的標準為依據，逐步削減過(guò)剩產(chǎn)能。維護好祖國北方和西北的生態(tài)保護屏障，是關(guān)系到子孫后代的萬(wàn)年大計。

2 散煤治理

目前全國散煤利用量約7-8億噸。散煤價(jià)格低廉、大多未經(jīng)洗選、量大面廣、燃燒效率低、治理難度大、低空直燃直排，監管松懈，尤其是冬季采暖期PM2.5污染的重要來(lái)源之一。PM2.5濃度值在冬季頻頻爆表，大氣質(zhì)量紅線(xiàn)是北方地區煤炭消費總量控制的最嚴約束條件之一。散煤治理是地方煤控目標落實(shí)和區域環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)鍵問(wèn)題。在2017年中央政府工作報告中，把散煤治理作為重點(diǎn)工作之一。在散煤治理環(huán)節中，應把冬季造成空氣嚴重污染的農村秸稈燃燒處理和綜合利用包括在內。

散煤治理目標：2020年減少散煤2億噸，其中清潔利用0.2億噸，替代0.7億噸，減量化1.1億噸，如圖2所示;2017年減少散煤7千萬(wàn)噸;秸稈戶(hù)外野燒2020年減少90%，2017年比2016年減少30%。其他的具體指標如下：

煤炭洗選率

· 2017年，70%以上;2020年，75%以上;民用煤，95%以上。

煤質(zhì)

· 大城市和區域性配煤中心：硫分<1%，灰分<12%，揮發(fā)分<10%;

· 污染嚴重地區和特大城市：硫分<0.8%，灰分<10%，揮發(fā)分<10%。

工業(yè)小鍋爐和小窯爐

· 2020年，新高效燃煤鍋爐(35蒸噸以上)達50%以上，其余的要通過(guò)技改，實(shí)現效率和污染物排放達標;

· 淘汰10蒸噸及以下燃煤工業(yè)小鍋爐，地級及以上城市建成區要淘汰35蒸噸以下燃煤鍋爐。

· 要特別重視非標準化的建材行業(yè)小窯爐，關(guān)停并轉小散亂污企業(yè)的小窯爐。

大城市集中供熱率

· 2020年，達到80%以上。

替代

· 2017年替代400萬(wàn)戶(hù)，每年遞增100萬(wàn)戶(hù);

· 可再生能源替代，落實(shí)各地2020年可再生能源在建筑能源中的指標。
 

圖2  2020散煤治理目標

地方試點(diǎn)普查散煤利用數據，為政策制定和技術(shù)采用打好基礎。近幾年中國政府已采取一系列散煤治理措施，取得一定成效，但仍存在底數不清、規劃缺失、散煤替代成本高、關(guān)鍵技術(shù)不成熟、補貼政策不健全、市場(chǎng)環(huán)境待優(yōu)化、監管不到位等突出問(wèn)題。

散煤數據統計口徑差異較大，存在統計漏項，底數不清?，F階段煤控項目的散煤研究范圍主要包括農村生活、農業(yè)生產(chǎn)、城鎮生活、商業(yè)及公共機構、工業(yè)小鍋爐(35蒸噸以下)和工業(yè)小窯爐的散燒煤。關(guān)于散煤利用總量的說(shuō)法目前也各有不同，約在7-8億噸。秸稈利用(戶(hù)外野燒和冬季取暖炊事)約有幾億噸煤當量，其一次性PM2.5排放量占總量的18%。2017年試點(diǎn)城市做好入戶(hù)和室外抽樣調查，收集整理散煤和秸稈數據。

在5個(gè)示范城市中，選擇城區、城中村、近郊區、農村等作為研究范圍，摸清散煤數據。設立2020散煤治理目標，有針對性地提出2017-2020年的散煤治理目標、實(shí)施方案和行動(dòng)計劃。就散煤減量、替代和清潔利用方面，提出可實(shí)施、有效果、能核實(shí)的方案和措施。

制定技術(shù)規范和標準體系，加強散煤監管力度，2020年建立完善的散煤監管體系。散煤治理涉及10余個(gè)政府部門(mén)。監管研究?jì)热莅茉唇Y構調整、優(yōu)質(zhì)煤炭替代、煤炭質(zhì)量監管、政策資金支持和價(jià)格政策等。從整體上來(lái)講，散煤治理缺乏頂層設計和統一的、清晰的路線(xiàn)圖，且存在職能分散，多龍治水，各部門(mén)之間協(xié)調性差，工作推進(jìn)難度大等問(wèn)題。由于基層監管人員不足，受散煤利用分散、煤炭交易跨區域跨省、跨市流動(dòng)性大和地方政府監管力度薄弱、經(jīng)費不足等方面的制約，監管難度很大。

技術(shù)規范和標準體系不健全。例如，我國民用煤質(zhì)量標準中，注重煤源本身質(zhì)量，缺乏燃用排放標準。在民用爐具污染物排放限定標準、居民燃煤排放和能效檢測標準等方面存在空缺。

實(shí)地調研與政策建議相結合，就散煤現狀、解決方案、綜合案例、政策建議等方面進(jìn)行深入的實(shí)地調研，總結地方經(jīng)驗和教訓，識別散煤治理的重點(diǎn)問(wèn)題和難點(diǎn)，提出政策建議和解決方案，完成年度專(zhuān)業(yè)調研報告，為下一年的散煤治理提供參考。周而復始，2020年基本解決散煤污染的問(wèn)題。

明確散煤治理的替代、清潔利用和減量化。2017年實(shí)現氣代煤和電代煤400萬(wàn)戶(hù)。清潔能源替代存在的問(wèn)題是，煤改電、煤改氣的成本高、應用范圍窄、政府補貼政策不可持續。此外，地方資源稟賦、可再生能源利用條件的差異，也會(huì )影響具體替代方式的應用性能?？稍偕茉蠢脻摿Υ?，現階段的重點(diǎn)是夯實(shí)基礎和推動(dòng)技術(shù)創(chuàng )新。

在清潔高效利用方面，潔凈煤供應體系或供應網(wǎng)絡(luò )尚不完善，型煤生產(chǎn)不適應工業(yè)化、大規模生產(chǎn)和現代化物流配送要求，產(chǎn)品質(zhì)量保障體系不健全，地方補貼效果不佳，潔凈煤和爐具適用性有待提高。

在散煤減量方面，堅決淘汰大量低效民用鍋爐、工業(yè)小鍋爐和小窯爐。2017年要見(jiàn)成效。由于區域距離、管網(wǎng)質(zhì)量、供熱設備等硬環(huán)境參差不齊，集中供熱存在供熱效率低、供熱不平衡、能量浪費、熱網(wǎng)波動(dòng)等問(wèn)題。節能建筑中既有建筑，尤其是農村地區的節能改造成本高、難度大。

3 部門(mén)煤控

2017年部門(mén)煤控是煤炭消費總量控制的重點(diǎn)。2014年和2015年的煤耗總量下降主要是電力和工業(yè)部門(mén)能效提高所做出的貢獻。全國重工業(yè)的主要產(chǎn)品在2014或2015年達到峰值是一個(gè)積極的信號。但在2016年下半年后，高耗能產(chǎn)品的產(chǎn)量上升。2016年工業(yè)部門(mén)耗煤量不減反增，并延續到2017上半年。2017年1-6月GDP同比增長(cháng)6.9%，其中第二產(chǎn)業(yè)增長(cháng)6.4%。電力、鋼鐵、水泥、煤化工、玻璃等都呈正增長(cháng)，煤耗同比增長(cháng)3.4%左右。據煤炭工業(yè)協(xié)會(huì )統計，上半年原煤產(chǎn)量17.1億噸，增長(cháng)5%，煤炭?jì)暨M(jìn)口1.28億噸，煤炭消費量19億噸?；痣娫鲩L(cháng)7.1%，電煤同比增加6000多萬(wàn)噸。煤炭去產(chǎn)能壓力增大，安置人員面臨挑戰。另一方面，2017年上半年，煤企的扭虧為盈盈利水平基本達到了“黃金十年”的平均值。上半年耗煤量的增長(cháng)，把全年煤炭消費下降4.2%的壓力全放到下半年，降低煤耗難度很大。2017年的經(jīng)濟工作要繼續推進(jìn)供給側結構性改革，抓好“三去一降一補”的工作。2017年是供給側改革的關(guān)鍵年，要真抓實(shí)干，將提高綜合能效列為硬指標，要減少煤炭消費，要壓擔子，使部門(mén)成為2017年減煤的主要貢獻者。

部門(mén)煤控目標：2017年煤耗總量下降目標4.2%中，部門(mén)的貢獻率在55%以上，即減少0.89億噸煤，其中電力、鋼鐵、水泥、煤化工在4.2%的總目標中貢獻約2%，見(jiàn)圖3。在部門(mén)煤控的各項工作中，制定高目標。2017年6月堅決徹底地淘汰地條鋼生產(chǎn)企業(yè)。僵尸企業(yè)在2017年6月底全部清除完畢，技術(shù)落后、高污染和安全生產(chǎn)風(fēng)險高的企業(yè)要停產(chǎn)整頓和關(guān)閉，小、散、亂、污企業(yè)要清理。

圖3 2017年各行業(yè)減煤量和下降率指標 單位：萬(wàn)噸，%

落實(shí)和完成2017年“三去一降一補”的煤控目標，以及實(shí)現2017年單位能耗和煤耗下降指標。2016年的供給側結構性改革中，鋼鐵煤炭行業(yè)的去產(chǎn)能都超額完成了年度計劃。2017年繼續抓好去產(chǎn)能的工作。煤控目標中，鋼鐵和煤炭去產(chǎn)能分別為6千萬(wàn)噸和2億噸以上，見(jiàn)表2。除了鋼鐵和煤炭行業(yè)外，2017年要淘汰、停建、緩建5000萬(wàn)千瓦煤電廠(chǎng)。除此之外，水泥、鋁、玻璃等行業(yè)去產(chǎn)能分別為1億噸、100萬(wàn)噸和5千萬(wàn)重量箱。去產(chǎn)能要抓好、抓實(shí)、見(jiàn)實(shí)效。做好60萬(wàn)下崗工人的就業(yè)和安置工作，比政府計劃多安置10萬(wàn)人。2017年上半年新增煤炭?jì)?yōu)質(zhì)產(chǎn)能2億噸。在去產(chǎn)能過(guò)程中，新增產(chǎn)能的數量應該用落后產(chǎn)能的相應減少來(lái)替代，即2017年的國家去產(chǎn)能規劃應該是1.5+2=3.5億噸。相應的，煤控項目去產(chǎn)能目標應該是2+2=4億噸。

去產(chǎn)能不僅是改善企業(yè)經(jīng)濟活力的重要手段，也是減少煤耗和資源消耗的有力措施。吸取2016年下半年的工業(yè)煤耗不降反升的教訓，在需求旺盛的狀況下，更要狠抓能效的提高，這點(diǎn)更為重要。與國際上先進(jìn)的能耗指標相比，中國的高耗能產(chǎn)業(yè)的設備耗能標準、產(chǎn)品綜合能耗和工業(yè)增加值耗能標準有很大的改進(jìn)空間。各行業(yè)繼續推進(jìn)領(lǐng)跑者計劃，完成2017年度的能耗(煤耗、電耗)和水耗標準指標，見(jiàn)表3。其中煤電廠(chǎng)發(fā)電水耗參照《電力(燃煤發(fā)電企業(yè))行業(yè)清潔生產(chǎn)評價(jià)指標體系》中的標準，燃煤發(fā)電廠(chǎng)依據容量等級和冷卻技術(shù)，結合國家清潔生產(chǎn)的不同標準，定位自身的耗水等級。鼓勵煤電廠(chǎng)努力提高自身耗水標準，在3-5年期間使現有等級上升到一個(gè)等級。煤電耗水2030年全部達到一級耗水等級。特別值得重視的是，煤電行業(yè)供應側結構性改革要與電力部門(mén)的改革緊密地結合起來(lái)，相互推動(dòng)。

表3 2017年部門(mén)煤控指標

采用更嚴格的環(huán)境標準，高耗煤部門(mén)要嚴格做到達標排放。在重污染地區，鼓勵企業(yè)制定和實(shí)施更嚴格的環(huán)境排放標準。根據測算，如果電力、鋼鐵、水泥、工業(yè)大型鍋爐都按環(huán)保標準達標排放，空氣污染的程度可以減少一半。2016年底和2017年上半年的中央環(huán)境督查中發(fā)現，企業(yè)超標、無(wú)標排放、不符合環(huán)境標準的小、散、亂、污企業(yè)很多。鼓勵企業(yè)制定和實(shí)施更高的環(huán)境標準約束排放。在環(huán)境總量超限和空氣質(zhì)量惡劣的地區，在去產(chǎn)能、消滅僵尸企業(yè)、淘汰小、散、亂、污企業(yè)和安全不達標企業(yè)方面要加碼。協(xié)助政府制定激勵政策，對采用更高更嚴的環(huán)境排放標準的企業(yè)進(jìn)行獎勵。先從電力、鋼鐵、水泥行業(yè)開(kāi)始，逐步推進(jìn)排污許可證制度。

應用金融財政措施，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級換代和建立2025中國綠色制造業(yè)2.0。與政府行政手段相配合，金融與財政的措施可以更有效地引導行業(yè)去產(chǎn)能、降成本和補短板。對優(yōu)良的企業(yè)資產(chǎn)，金融的支持使其增強市場(chǎng)競爭力，對僵尸企業(yè)和落后淘汰企業(yè)的停貸抽貸，加速其退出市場(chǎng)，即可避免金融機構的資本擱淺和投資風(fēng)險，也能避免許多后遺癥。

“一帶一路”產(chǎn)能、技術(shù)、裝備走出去，踐行綠色發(fā)展。中國很多傳統制造業(yè)面臨著(zhù)產(chǎn)能過(guò)剩的挑戰，也面臨捕捉“一帶一路”產(chǎn)能、技術(shù)、裝備等合作的巨大機遇。如何在“一帶一路”綠色發(fā)展合作中，對環(huán)境的影響和碳排放最小化，共商共建共享產(chǎn)能合作的紅利。各個(gè)行業(yè)要制定相關(guān)的政策建議、先進(jìn)綠色低碳指標體系、環(huán)境評價(jià)標準和企業(yè)自律規定，使中國經(jīng)濟發(fā)展的強大引擎帶領(lǐng)世界各國的包容性的經(jīng)濟繁榮。

對接碳市場(chǎng)啟動(dòng)， 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展。中國煤炭消費排放的CO2占全部溫室氣體總量的64%左右。主要的高耗煤部門(mén)都參與了碳市場(chǎng)交易。經(jīng)過(guò)幾年的研究探討，高耗煤的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景和煤耗有了比較清晰的了解，對碳市場(chǎng)的啟動(dòng)、數據的收集和整理、排放份額的分配都很有助益，與碳市場(chǎng)的對接，用碳價(jià)的市場(chǎng)信號，推進(jìn)行業(yè)的節煤減排減碳。

4煤控項目與國家碳市場(chǎng)銜接

國家碳市場(chǎng)總量設定在“自上而下”和“自下而上”的閉環(huán)中，前者明顯薄弱、后者數據基礎不足且存在電力間接排放的重復計算。在碳排放總量控制目標缺失的前提下，國家碳市場(chǎng)自上而下的總量約束主要依據能源強度、碳強度下降目標以及“十三五”規劃中的能源消費總量以及相關(guān)的行業(yè)目標。在經(jīng)濟“三期疊加”及供給側改革的當下，單純依據強度目標和GDP增速的碳排放總量預估具有非常大的不確定性。這使得國家碳市場(chǎng)的減排目標定位不明，配額分配缺少引導性依據。

當前碳市場(chǎng)的啟動(dòng)比較復雜，國家碳市場(chǎng)將采取分批納入，逐步擴大范圍的方式。中國煤控項目對中國能源和煤炭消費進(jìn)行了長(cháng)期預測(2050)，并聚焦“十三五”，進(jìn)行了定量研究，煤控三期進(jìn)一步對影響煤炭消費變化的主要因素進(jìn)行了分析。煤控項目可以與國家碳市場(chǎng)的建立和運行相銜接，相互促進(jìn)，發(fā)揮協(xié)同效應。如圖4所示。

圖4煤控與國家碳市場(chǎng)銜接的研究?jì)热?/p>

煤控與國家碳市場(chǎng)對接目標：煤控的“十三五規劃”和“部門(mén)和地方的煤控研究”與碳市場(chǎng)研究相結合，促進(jìn)中國2017年國家碳市場(chǎng)的建立和2020年國家碳市場(chǎng)的運行。

2020至2030年煤炭消費總量控制研究助力國家碳市場(chǎng)頂層設計。進(jìn)一步理清和處理好國家碳市場(chǎng)的配額總量與國家碳排放總量之間的關(guān)系，同時(shí)為配額分配提供引導性依據和參考。從地方層面來(lái)看，國家碳市場(chǎng)遵循“差異地區配額總量“的原則，但具體如何操作尚未明確，且一些地方在國家碳市場(chǎng)建設中進(jìn)度嚴重滯后，能力建設有待加強?？偭磕繕顺丝紤]發(fā)展階段，更要考慮國家主體功能區劃特點(diǎn)。在某些生態(tài)脆弱限制發(fā)展的地區和有淘汰落后產(chǎn)能需求的地區，即使碳強度有很大的下降空間，碳排放總量控制目標也應該嚴格控制。因此，煤控項目中地方紅線(xiàn)的研究、煤控目標及其路線(xiàn)圖的確定對于地方碳排放總量和國家碳市場(chǎng)中地方配額總量的設定具有重要的參考意義。

開(kāi)展行業(yè)煤炭配額初始分配的研究，為全國碳市場(chǎng)的配額分配提供煤控方案。配額分配直接關(guān)系配額松緊度、市場(chǎng)供需和活躍度。目前歐盟碳市場(chǎng)的沉寂，給我們提供了豐富的經(jīng)驗和教訓。配額分配要在當前供給側改革和經(jīng)濟新常態(tài)的大形勢下，充分考慮行業(yè)的排放趨勢、技術(shù)進(jìn)步、減排和履約成本，以及如煤控等其他政策工具對行業(yè)未來(lái)減排的貢獻等因素。行業(yè)煤控目標的進(jìn)一步分解將為國家碳市場(chǎng)的配額分配提供煤控情景?？紤]國家碳市場(chǎng)建設正處在初期階段，從政治可行性的角度來(lái)考量，配額分配方案在啟動(dòng)之初會(huì )相對寬松，煤控情景的配額分配對于國家碳市場(chǎng)在“十三五”期間配額分配的動(dòng)態(tài)調整具有重要的借鑒。

行業(yè)煤控目標的技術(shù)路徑和成本分析為國家碳市場(chǎng)的減排和履約成本研究提供借鑒。在碳排放權交易的試點(diǎn)階段，個(gè)別試點(diǎn)碳價(jià)經(jīng)歷了非常大的波動(dòng)，目前碳價(jià)基本維持在20-30元，然而這個(gè)價(jià)格遠未形成倒逼企業(yè)減排的動(dòng)力。國家碳市場(chǎng)啟動(dòng)后，初始價(jià)格應維持在什么水平上?企業(yè)的履約成本和減排成本是多少?這些問(wèn)題的解決對于國家碳市場(chǎng)的健康發(fā)展至關(guān)重要。煤控目標下，行業(yè)的技術(shù)路徑和成本分析有助于掌握企業(yè)的節煤減排技術(shù)、成本、經(jīng)濟和社會(huì )效益等，為國家碳市場(chǎng)進(jìn)一步分析和比較不同行業(yè)的受控企業(yè)的減排和履約成本，并發(fā)現合理碳價(jià)提供基礎。

國家碳市場(chǎng)與其他政策工具之間的協(xié)調。用能權和碳排放權，一個(gè)用作于源頭、一個(gè)作用于末端，兩者之間存在交叉覆蓋、重復交易，受控企業(yè)也面臨雙重管理和合規的諸多困惑。政府的不同部門(mén)也同時(shí)推行用能源、節能權、節水權和排污權交易。國家碳市場(chǎng)如何與其他市場(chǎng)機制和政策工具之間相互協(xié)調和配合，發(fā)揮協(xié)同效應，值得深入探討和研究。

5“一帶一路”綠色發(fā)展

“一帶一路”倡議的實(shí)施，將對全球經(jīng)濟和貿易格局、對應對氣候變化和全球綠色治理發(fā)生重大影響。2015年9月，聯(lián)合國發(fā)展峰會(huì )提出2030年可持續發(fā)展議程。2015年11月達成的巴黎氣候變化協(xié)議是全世界應對氣候變化的里程碑。“一帶一路”的目標、內容和路徑與聯(lián)合國2030可持續發(fā)展議程是一致的，為此聯(lián)合國專(zhuān)門(mén)制定了“一帶一路”的相關(guān)文件，成立了專(zhuān)門(mén)機構推動(dòng)“一帶一路”發(fā)展。一帶一路”是國際社會(huì )攜手共同落實(shí)2030可持續發(fā)展目標和《巴黎協(xié)議》總目標的重要舞臺。2016年6月，習主席提出打造“綠色、健康、智力、和平的”絲綢之路，“綠色”排在最前列。“一帶一路”倡議是中國實(shí)現能源轉型和低碳發(fā)展，提升和發(fā)揮全球綠色領(lǐng)導力的重大決策。

綠色發(fā)展是“一帶一路”的重要原則和內容。一帶一路沿線(xiàn)地區生態(tài)環(huán)境比較脆弱，不少?lài)液偷貐^處于干旱、半干旱地區，森林覆蓋率低于世界平均水平，東南亞和印尼的熱帶雨林面積縮小，世界39%的哺乳類(lèi)物種、32%的鳥(niǎo)類(lèi)、29%的魚(yú)類(lèi)和27.8%的高等植物受到威脅。人均生態(tài)足跡超出生態(tài)承載力的80%以上。目前缺乏綠色發(fā)展的頂層設計和制度建設，以及對于重點(diǎn)區域、重點(diǎn)項目的環(huán)境風(fēng)險分析。需要制定產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展的實(shí)施指南，務(wù)實(shí)地推進(jìn)“一帶一路”綠色建設，保護當事國的環(huán)境、生態(tài)系統和生物多樣性，助力當事國減少CO2排放和采納氣候變化適應戰略。

在國際綠色帶路發(fā)展中，要防止碳泄漏，通過(guò)盤(pán)點(diǎn)提高和推動(dòng)各國NDC的實(shí)現。在綠色帶路中，側重電力、節能、能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展。對高耗煤企業(yè)，例如鋼鐵、水泥、建材等，要制定綠色指標體系加以指導，保護生態(tài)環(huán)境和社區合作。在廣大沿線(xiàn)國家，當前研究重點(diǎn)放在東南亞、南亞、中非、東歐和中亞地區。圖5是中國現有海外高效煤電項目開(kāi)發(fā)分布圖。

圖5中國現有海外高效煤電項目開(kāi)發(fā)分布圖(來(lái)源：中外對話(huà))
 

“一帶一路”綠色發(fā)展目標：保護公眾身體健康，維護環(huán)境生態(tài)系統和應對氣候變化，保衛人類(lèi)和生物賴(lài)以生存的環(huán)境。支持社會(huì )和經(jīng)濟的可持續、綠色低碳和包容性發(fā)展。國際社會(huì )攜手共同實(shí)現2030可持續發(fā)展目標和落實(shí)《巴黎氣候變化協(xié)議》。

加強能源部門(mén)的基礎設施投資建設，走綠色低碳之路。能源基礎設施和產(chǎn)能合作包括電力(煤電、核電和可再生能源)、能效、能源互聯(lián)網(wǎng)、油氣開(kāi)發(fā)和輸送、煤炭開(kāi)發(fā)和清潔利用等。能源基礎設施投資建設是一帶一路合作重點(diǎn)，亟需綠色引導。首先，帶路沿線(xiàn)國家氣候和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險高。雖然一帶一路沿線(xiàn)國家和地區國土面積不到世界40%，人口占世界的63%，人口密度比世界平均水平高50%以上，區域經(jīng)濟總量占全球的29%，貿易總量超過(guò)全球30%，但排放了世界55% 以上的二氧化碳。二氧化碳排放量高出世界平均水平一倍。沿線(xiàn)工業(yè)集中的城市空氣污染問(wèn)題突出。其次，應對氣候變化減少碳排放，能源發(fā)展的低碳轉型是全球大勢所趨,2030年二氧化碳需要減排96億噸(2℃與NDC之間的差。參照有關(guān)文獻，所有國家的NDC減排效果可將溫升控制在3.7℃的概率最高。NDC和2℃溫控對應CO2排放的差在101億噸至218億噸之間。發(fā)展中國家CO2排放為61億噸至131億噸。需要減排中間值為96億噸)。帶路沿線(xiàn)發(fā)展中國家減少CO2排放潛力為38億噸。

中國電力的清潔發(fā)展成效顯著(zhù)，可再生能源規模和技術(shù)發(fā)展全球領(lǐng)先，初步統計，2030年可再生能源裝機潛力11億千瓦，發(fā)電量2.2萬(wàn)億千瓦時(shí)，相當于二氧化碳減排20億噸。IEA的報告指出，2040年發(fā)展中國家，尤其是亞洲國家會(huì )占全球燃煤裝機總量的80%?？梢源致酝茰y，2030年全球高效煤電潛力大約為4.5億千瓦左右，海外潛力3億千瓦，減少CO2排放7.2億噸。節能低碳技術(shù)和模式有諸多成功案例，技術(shù)節能潛力占總能源的15%，CO2排放減少約14.4億噸。支持中國一帶一路低碳和綠色發(fā)展能夠發(fā)揮中國產(chǎn)業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢，體現中國全球綠色領(lǐng)導力。能源綠色低碳發(fā)展，需要識別需求和重點(diǎn)地區，進(jìn)行規劃引導。為此，亟需在頂層設計、政策溝通、設施聯(lián)通、貿易暢通、資金融通、民心相通各方面融入綠色理念，建立綠色實(shí)施方案，務(wù)實(shí)推進(jìn)帶路能源低碳綠色發(fā)展，各項措施能落地實(shí)施。

制定高耗能行業(yè)耗產(chǎn)能合作的綠色低碳指標和要求，使其對環(huán)境和CO2排放的影響最小化。在一帶一路的基礎設施投資建設中，需要大量的資金和材料投入。高耗能產(chǎn)能合作領(lǐng)域包括鋼鐵、水泥、建材、成熟煤化工，以及工業(yè)園區建設等。從中國和世界的發(fā)展階段來(lái)看。一帶一路的國家處于不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，國家的法規政策和環(huán)保標準也不盡相同。鋼材、水泥、有色金屬、水耗等單位GDP消耗是世界平均水平的兩倍。預測2017-2030年間，基礎設施建設平均年鋼鐵需求量為5-7千萬(wàn)噸以上，水泥1.5-2億噸以上。根據國際和中國的發(fā)展經(jīng)驗，高耗能產(chǎn)能的發(fā)展對環(huán)境、公眾身體健康和CO2排放都會(huì )產(chǎn)生很大的負面影響。如何在這些差異很大的國別中，即發(fā)展經(jīng)濟、提高當地人民的生活標準，同時(shí)盡可能減少環(huán)境影響和碳排放。這對于一帶一路倡議的長(cháng)久實(shí)施和全球的可持續發(fā)展意義重大。因此，為高耗能產(chǎn)能合作制定綠色和低碳指標體系，對國家有關(guān)部門(mén)的國際合作政策的制定，對金融機構的綠色信貸發(fā)放和對行業(yè)企業(yè)的自律來(lái)說(shuō)，都是重要的基礎工作。

2016年5月，由14家民間組織、智庫和基金會(huì )發(fā)起成立了“帶路綠色合作伙伴平臺”，促進(jìn)帶路國家政府和民眾在綠色發(fā)展上的政策溝通和民心相通。民間組織的發(fā)展壯大和走出去，是帶路發(fā)展成熟的重要標志。