2020和2017年煤控目標是什么

1. 2020年煤控目標的制定及其可行性

2013年中國煤炭消費達到頂峰42.44億噸后開(kāi)始下降，2014年、2015年和2016年分別下降了3.02%，3.7%和4.7%，2016年煤炭消費量降到37.83億噸。如果2017-2020四年中年均煤炭消費量下降2%，就可以超過(guò)國家“十三五”規劃中煤炭消費占比58%的約束性指標，達到煤控項目提出的2020年35億噸和煤耗占比55%以下的目標。2013-2016煤炭年下降率為3.9%。如果保持這種趨勢的話(huà)，2020年煤炭消費32.26億噸，煤耗占比51%。當然，這是一種較為理想的狀況。

在國家“十三五能源規劃”中，2020年總能耗50億噸標煤，在煤耗占比58%的限制條件下，2020煤耗41億噸。更為實(shí)際的預測是，2020年總能耗48億噸標煤，煤耗39.2億噸，這與煤耗占比58%的約束基本是相符的。在煤控項目中，2020年總能耗45.8億噸標煤。煤耗35億噸，煤耗占比55%。這種目標是可以達到的。在實(shí)現2020年目標的過(guò)程中，要制定更高、更快、更嚴、更好的年度煤控指標，加速能源轉型、改善空氣質(zhì)量和保護公眾身體健康。

2. 國家十三五能源發(fā)展指標與煤控目標

《能源發(fā)展“十三五”規劃》2017年1月17日獲國家能源委審議通過(guò)。隨后，由國家能源局組織編制的電力、水電、風(fēng)電、煤層氣、生物質(zhì)、可再生能源、天然氣、太陽(yáng)能、煤炭行業(yè)生產(chǎn)等一大批能源領(lǐng)域專(zhuān)項規劃相繼公布。在《能源發(fā)展“十三五”規劃》中共有五項約束性指標，包括煤炭消費比重58%，煤電機組供電煤耗310克/千瓦時(shí)，非化石能源消費比重15%，(與2015年相比)單位GDP能耗降低15%，單位GDP二氧化碳排放降低18%。

國家“十三五”規劃中還明確設立了下列與能源利用有關(guān)的約束性指標：萬(wàn)元GDP用水量下降23%，二氧化硫排放減少15%，氨氮排放減少10%，氮氧化物排放減少15%，地級及以上城市空氣質(zhì)量?jì)?yōu)良(達到二級標準)天數比例大于80%，PM2.5未達標地級及以上城市濃度下降18%等。上述這些環(huán)境、節能、減排指標以及森林覆蓋率和地表水質(zhì)量都被列為約束性指標，是政府必須履行的職責。

“十三五”能源規劃首次建立了煤炭消費占比58%的約束性控煤目標。特別需要指出的是，“十三五”能源規劃與以往的五年規劃有所不同，第一次對煤炭消費有了強約束力，設定了煤炭消費天花板，第一次有了煤控目標。與非化石能源占比15%指標一樣，有很強的指導意義。2014年，當時(shí)中央政府規劃2020年能源需求52億噸標煤，煤耗占比62%。但形勢變化很快，2016年煤耗占比就已達到62%。

2017年繼續推動(dòng)供給側結構性改革，做好去產(chǎn)能工作。政府提高了原定的去產(chǎn)能的目標，原來(lái)對煤炭產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能的目標是5000萬(wàn)噸，現在提高到1.5億噸，增加了3倍。鋼鐵行業(yè)減少5000萬(wàn)噸產(chǎn)能。2017年第一次把煤電列入去產(chǎn)能行列，2017年要淘汰、緩建和停建5000萬(wàn)千瓦煤電。

由于統計數據中計算煤炭折標煤系數的調整，煤炭消費實(shí)物量和標煤消費量之間有所差異。2013年到2016年三年間，煤耗從28.1億噸標煤下降到27.03億噸標煤，減少1.07億噸標煤。按此下降趨勢，預計2020年煤炭消費下降到25.6– 25.1億噸標煤，煤炭在總能耗(45.8億噸標煤)中占比56% - 55%。在以往的五年規劃中，節能強度指標和碳強度指標都完成的很好，且大大超過(guò)政府規定的指標。預期煤炭消費約束性指標也將會(huì )如此。

供電煤耗約束指標也是在“十三五”能源規劃中首次提出。電力行業(yè)是最大的耗煤部門(mén)。隨著(zhù)中國經(jīng)濟步入新常態(tài)，“十三五”期間年均電力需求增速預計在4%左右。煤電裝機容量控制峰值為9.6億千瓦，2020年電力煤耗13.3億噸標煤，占煤炭總消費量的53%，電力部門(mén)的綠色低碳轉型極為關(guān)鍵。

“十三五”期間能效提高是電力煤控的重要戰略措施，應達到每年實(shí)現的能效電量占全社會(huì )用電量0.6-1%的目標。2020年前實(shí)施綜合性、系統性的既有煤電機組改造，“十三五”能源規劃提出供電煤耗從2015年的315克/千瓦時(shí)下降到2020年310克標煤/千瓦時(shí)的目標。

根據中電聯(lián)2016年全國電力工業(yè)統計快報中，6000千瓦以上電廠(chǎng)供電煤耗從2015年的315克/千瓦時(shí)下降到2016年312克/千瓦時(shí)，下降3克/千瓦時(shí)。預計今后年下降標煤2-3克/千瓦時(shí)是可以做到的。在煤控項目中，2020年的煤電機組供電煤耗為300克標煤/千瓦時(shí)。供電煤耗約束指標可以用于鼓勵技術(shù)改革，提高能效，淘汰落后煤電機組。在實(shí)施綠色低碳調度時(shí)，高效清潔的煤電機組有優(yōu)先權。在這一時(shí)期盲目追求提高煤電在總煤耗中的比重，或通過(guò)煤電聯(lián)營(yíng)為煤炭行業(yè)脫困，或鼓勵多用散煤發(fā)電都使電力企業(yè)遭遇資產(chǎn)擱淺等風(fēng)險。另外，煤矸石和低熱值煤發(fā)電項目要終止審批。

2016年煤發(fā)電裝機容量約為9.4億千瓦。“十二五”已批準開(kāi)工的電廠(chǎng)項目在2015年后進(jìn)入市場(chǎng)的容量約1.1億至2億千瓦，目前已建設的煤電項目約1.8億千瓦，加上納入規劃的項目，總裝機規模超過(guò)12億千瓦，遠超煤電控制峰值9.6億千瓦。全國火電利用小時(shí)數從2013年的5021小時(shí)，下降到2016年的4165小時(shí)?，F在應緩建，停建和取消一批煤電項目。準備進(jìn)入市場(chǎng)的煤電機組要取代落后和小型機組(20萬(wàn)千瓦及以下)，一些30萬(wàn)千瓦的機組可以停運待用，使煤電總裝機容量控制在9.6億千瓦的基數上。目前估算，如果煤電裝機容量超過(guò)12億千瓦，擱淺資本遠超過(guò)1萬(wàn)億美元。

電力“十三五”規劃中要求到2020年，力爭淘汰火電落后產(chǎn)能2000萬(wàn)千瓦以上。非化石能源發(fā)電裝機達到7.7億千瓦左右，比2015年增加2.5億千瓦左右，占比約39%，提高4個(gè)百分點(diǎn)，發(fā)電量占比提高到31%;氣電裝機增加5000萬(wàn)千瓦，達到1.1億千瓦以上，占比超過(guò)5%。

各課題組要以煤控項目提出的目標和指標作為研究基礎，正如前面的分析指出，努力實(shí)現煤控的目標，不僅可以確保國家“十三五”能源規劃的順利完成，還能加快能源轉型，保護公眾身體健康和滿(mǎn)足碳減排的要求。表1列出國家“十三五”和煤控項目中有關(guān)的指標的對比。

表1 “十三五”時(shí)期經(jīng)濟資源環(huán)境和能源發(fā)展主要指標

3. 2020年空氣質(zhì)量、煤耗量、用水總量量指標

在地區的指標中，采用煤控項目中所確定的空氣質(zhì)量、水利用和煤炭消費的指標。削減煤炭使用量，從源頭削減污染物排放量，加上末端處理，雙管齊下，使空氣質(zhì)量達到預定的指標。水資源消耗量可以約束煤炭利用部門(mén)的耗煤量以外，也可以減少供水部門(mén)的用能量?？諝馕廴緡乐赝{公眾身體健康。在治理空氣污染時(shí)要提高治理力度和加快治理進(jìn)度，爭取在2020全國338個(gè)地級以上城市PM2.5濃度平均值達到或低于45微克/立方米。2025年前，達到世界衛生組織的第一階段標準(35微克/立方米)。中國在治理污染中，有后發(fā)優(yōu)勢，可以借鑒國際上的經(jīng)驗和教訓，以更快更好的速度治理污染，展現中國制度優(yōu)越性。表2列出各地區的空氣質(zhì)量，用水總量紅線(xiàn)和煤炭消費量指標。

2016年12月5日，國務(wù)院印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規劃的通知，要求各省市和各部門(mén)認真貫徹實(shí)施該規劃。該規劃指出調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，煤炭、鋼鐵、水泥、平板玻璃等產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)實(shí)行等量或減量置換。實(shí)施能耗總量和強度“雙控”行動(dòng)，推進(jìn)節能。嚴格執行污染物排放標準。實(shí)行電代煤、氣代煤和可再生能源代煤。地級及以上城市建成區基本淘汰35蒸噸以下燃煤鍋爐等。十三五期間，北京、天津、河北、山東、河南五省(市)，煤炭消費總量下降10%左右。上海、江蘇、浙江、安徽四省(市)煤炭消費總量下降5%左右。珠三角區域煤炭消費下降10%左右，見(jiàn)表2。

表2  2020年空氣質(zhì)量、煤耗量和用水總量紅線(xiàn)指標

注：表中“煤控”一欄中煤炭消費量是根據地方統計數據(2012)得出的，等效于全國煤炭消費量35億噸。“十三五”生態(tài)環(huán)境規劃2020的煤耗下降率是基于2015年對比得出的。

需要指出的是，煤控項目對各省2020煤炭消費量的計劃是按照2012-2014年的統計數據做出全國30個(gè)省市的煤控量。國務(wù)院發(fā)布的“十三五”生態(tài)環(huán)境規劃對三個(gè)主要區域的省份煤控量的制定是在2015的基礎上。這兩個(gè)煤控的目標會(huì )有所差別。地方煤控取值的原則是，哪一種要求更嚴更高些，取哪一個(gè)數值作為煤控課題的目標開(kāi)展研究。

京津冀地區的空氣污染最嚴重，晉、豫、魯、鄂、皖次之。要求污染物排放的下降幅度最大，和需要投入的資源最多。根據2013-2016年的空氣污染治理效果來(lái)看，PM2.5的平均濃度值的下降是與煤耗量的下降呈正比關(guān)系，且下降幅度顯著(zhù)，2020年的空氣質(zhì)量目標可以完成，2025年的空氣質(zhì)量目標可以提前實(shí)現。

4. 確保2014年為CO2排放峰值年

2016年煤炭消費量的下降使二氧化碳排放進(jìn)一步降低。2017年煤控項目的一個(gè)重要目的是保持CO2排放在繼續下降的通道上。正如2014-2016年連續三年4.8億噸煤耗的下降，確保了2013年煤耗峰值那樣，2015年能源行業(yè)排放的二氧化碳第一次出現下降，比2014年減少0.5%以上。這是一個(gè)重要的轉折點(diǎn)信號。2016年能源行業(yè)排放的CO2繼續下降1%左右。但2015年和2016年的GDP增長(cháng)都在6.7%以上。這兩年的低碳發(fā)展路徑揭示了中國在能源轉型中，可以比發(fā)達國家提前幾十年完成低碳綠色發(fā)展道路：CO2排放下降但仍然可以保持經(jīng)濟在中高速度上增長(cháng)。中國CO2排放的減少，使2014年以來(lái)，全世界CO2排放進(jìn)入平臺期。依照CO2排放的全球模型估算，實(shí)現2℃情景下的一個(gè)重要條件是，全世界在2015年左右要使CO2排放達到峰值。

5. 確保完成和超額完成2017年控煤指標和“大氣十條”的要求

目標1： 2017年煤炭消費量下降4.2%，消費量36.25億噸，減少1.59億噸，其中散煤減少7000萬(wàn)噸，占下降率1.9%，部門(mén)減少8900萬(wàn)噸，占下降率2.3%;煤炭占比58.6%;煤炭生產(chǎn)量35億噸;確保2017年能源部門(mén)產(chǎn)生的CO2排放保持在下降通道上。

工業(yè)(鋼鐵、水泥、煤化工)和電力的煤耗下降目標約占下降率的2%。據不完全統計，2017年1-5月，全國火力發(fā)電增長(cháng)6.4%，粗鋼產(chǎn)量增長(cháng)4.4%，帶動(dòng)電煤消耗增長(cháng)6000萬(wàn)噸以上，增加10.3%。2017年上半年這些行業(yè)的煤耗上升，挑戰2017年煤控目標的實(shí)現。在2017年下半年，要加倍努力，力爭完成工業(yè)部門(mén)煤耗下降2%的目標，或至少保持2017年部門(mén)煤耗不增長(cháng)。

目標2：實(shí)現“大氣十條”的要求。全國地級以上城市可吸入顆粒物比2012年下降10%以上;京津冀、長(cháng)三角、珠三角等區域PM2.5濃度分別下降25%，20%和15%以上。北京PM2.5濃度控制在60微克/立方米左右。

2017年煤控指標的設定，在下面段落具體闡述。

GDP與能源效率

如表3所示，課題設置的GDP年增長(cháng)率為6.7%。2017年單位國內生產(chǎn)總值能耗比2016年下降5%。全口徑燃煤電廠(chǎng)平均供電煤耗312克標煤/千瓦時(shí)，比2016年減少3克(6000千瓦以上燃煤電廠(chǎng)供電耗煤為312克標煤/千瓦時(shí))。完成煤電節能改造規模6000萬(wàn)千瓦。培育壯大節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，年增長(cháng)率11%。

2017年單位工業(yè)增加值能耗比2012年降低20%，在50%以上的各類(lèi)國家級園區和30%以上的各類(lèi)省級園區實(shí)施循環(huán)化改造，主要有色金屬品種以及鋼鐵的循環(huán)再生比重達到40%左右。工業(yè)能耗、耗水和環(huán)保部門(mén)的發(fā)展指標也設置得較高。在煤控的項目中，水資源、土地資源也是重要的約束條件。

能源消費

如表4所示，全國能源消費總量控制在44.2億噸標準煤左右。非化石能源消費比重提高到14.7%，天然氣消費比重提高到7.7%，石油消費比重19%，煤炭消費比重下降到59%以下。

能源生產(chǎn)供應

如表5所示，全國能源生產(chǎn)總量35.9億噸標準煤左右，進(jìn)口能源總量8.3億噸標煤。煤炭產(chǎn)量35億噸，進(jìn)口2.3億噸。原油產(chǎn)量2.0億噸，進(jìn)口4億噸。天然氣產(chǎn)量1700億立方米(含頁(yè)巖氣產(chǎn)量100億立方米)，進(jìn)口610億立方米。發(fā)電裝機總量16.5億千瓦。

環(huán)保指標

如表6所示，二氧化硫，氮氧化物排放量分別下降5%和4.6%，化學(xué)需氧量、氨氮排放量要分別下降3%和3.2%。企業(yè)要堅決依照環(huán)保部頒發(fā)的有關(guān)污染物排放標準生產(chǎn)，明確排放不達標企業(yè)最后達標期限，仍然沒(méi)有達標的企業(yè)堅決依法關(guān)停，鼓勵企業(yè)在空氣污染嚴重的地區，執行更高的污染物排放標準。

從2016年和以往的實(shí)施情況來(lái)看，空氣污染物減少的幅度比政府預定的指標高很多。2017年工作按照2020年的目標分解到年度指標。另外，在政府“十三五”規劃中，一些重要的指標沒(méi)有納入控制的范圍。在2017年煤控工作中，仍然把一次性PM2.5、化學(xué)揮發(fā)物(VOC)和氨氮(空氣)的排放也納入控制范圍，這幾個(gè)污染物對二次性PM2.5貢獻很大，不能忽略。大城市夏季的臭氧污染超標嚴重，交通部門(mén)排放的廢氣是主要因素之一。

2017年要以更加嚴格的環(huán)保標準倒逼產(chǎn)業(yè)升級，提升經(jīng)濟綠色化水平，中央環(huán)保督察將實(shí)現全國省市區的全覆蓋。建立全國統一的實(shí)時(shí)在線(xiàn)環(huán)境監控系統，完成《大氣污染防治行動(dòng)計劃》和《水污染防治行動(dòng)計劃》。核發(fā)重點(diǎn)行業(yè)及產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)企業(yè)排污許可證。加大地方“無(wú)煤區”的推動(dòng)力度，面對更加不利的氣象條件，用硬措施、硬辦法積極應對重污染天氣。

2017年各地區要制定范圍更寬、標準更高的落后產(chǎn)能淘汰政策，再淘汰一批落后產(chǎn)能;全面推行清潔生產(chǎn)，2017年重點(diǎn)行業(yè)排污強度比2012年下降30%以上;發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。

能源價(jià)格

2016年煤炭?jì)r(jià)格大落大起，沖擊了經(jīng)濟穩定發(fā)展。2017年中，要汲取教訓，穩定煤炭?jì)r(jià)格;下調電力價(jià)格;促進(jìn)油氣價(jià)格改革;電代煤、氣代煤的價(jià)格要優(yōu)惠，使貧困家庭用得起，能完全取代燃煤，不會(huì )反彈。

煤炭利用

全面實(shí)施散煤綜合治理，推進(jìn)北方地區冬季清潔取暖，完成以電代煤，以氣代煤300萬(wàn)戶(hù)以上。全部淘汰地級及以上城市燃燒小鍋爐(10蒸噸)、大城市建成區和特大城市35蒸噸及以下鍋爐。加大燃煤電廠(chǎng)超低排放和節能改造力度，東中部地區要分別于今明兩年完成，西部地區于2020年完成。

6. 2017年煤控研究領(lǐng)域

2017年煤控分為六個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展研究工作，即1.5℃溫控情景分析、地方煤控示范、散煤治理、行業(yè)煤控、煤控與碳市場(chǎng)融合和綠色一帶一路發(fā)展。這六類(lèi)研究領(lǐng)域相互交叉、相互連接、相互支撐和相互貫通。在每一個(gè)領(lǐng)域中，分為目標、任務(wù)和具體措施。六個(gè)領(lǐng)域之間的關(guān)系如圖1所示。

圖1 煤控項目四期六個(gè)領(lǐng)域關(guān)系圖