《節能法》修改了 能化解“龍多不治水”嗎?

6月27日，全國人大常委會(huì )召開(kāi)第二十一次會(huì )議，會(huì )議將審議國務(wù)院提交的節約能源法修正案(草案)議案。據報道，國家發(fā)改委副主任張勇受?chē)鴦?wù)院委托向全國人大作修法說(shuō)明時(shí)表示，建議對節約能源法第15條進(jìn)行修改。

節能審查不再作為項目核準的前置條件

節能法第15條規定，“國家實(shí)行固定資產(chǎn)投資項目節能評估和審查制度，不符合強制性節能標準的項目，依法負責項目審批或者核準的機關(guān)不得批準或者核準建設;建設單位不得開(kāi)工建設;已經(jīng)建成的，不得投入生產(chǎn)、使用。具體辦法由國務(wù)院管理節能工作的部門(mén)會(huì )同國務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定”。

與節約能源法同時(shí)修改的還有水法、防洪法、職業(yè)病防治法、環(huán)境影響評價(jià)法、航道法?，F有6部法律中分別設定了固定資產(chǎn)投資項目節能評估和審查、水工程建設流域綜合規劃審查、水工程建設防洪規劃審查、河道管理范圍內工程建設方案審查、非防洪建設項目洪水影響評價(jià)報告書(shū)審批、衛生行政部門(mén)實(shí)施的職業(yè)病危害預評價(jià)報告審核、建設項目環(huán)境影響評價(jià)審批、航道通航條件影響評價(jià)審核等8項行政審批，明確規定這些審批辦結后才能向發(fā)展改革部門(mén)申請企業(yè)投資項目可行性研究報告審批或項目核準。

修正案草案主要涉及關(guān)于企業(yè)投資項目核準前置審批改革和關(guān)于取消中央指定地方實(shí)施行政審批等事項涉及法律規定的修改。國家發(fā)展和改革委員會(huì )副主任張勇在對6部法律的修正案草案作說(shuō)明時(shí)表示，考慮到將這些審批與可行性研究報告審批或項目核準同時(shí)進(jìn)行，可以?xún)?yōu)化企業(yè)投資項目審批流程，節省企業(yè)辦理審批的時(shí)間，草案對這6部法律的相關(guān)條款作了修改，上述8項行政審批不再作為可行性研究報告審批或項目核準的前置條件。同時(shí)強調上述審批仍須在開(kāi)工前完成，未經(jīng)批準開(kāi)工建設的，由負責審批的部門(mén)各負其責，依照相關(guān)規定予以處罰，依法加強監管。

多龍不治水的局面未改

節約能源法是節能領(lǐng)域最重要的法律，1997年經(jīng)全國人大審議通過(guò)，正式施行于1998年。該法律共有六章50條，包括總則、節能管理、合理使用能源、節能技術(shù)進(jìn)步、法律責任和附責。其目的是“為了推動(dòng)全社會(huì )節約能源，提高能源利用效率，保護和改善環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )全面協(xié)調可持續發(fā)展”。

但在具體實(shí)施中，節能法的落實(shí)情況并不理想。全國人大常委會(huì )曾對節能法的實(shí)施情況進(jìn)行檢查，認為節能法在降低單位國內生產(chǎn)總值能耗方面有一定成效，能源利用效率有所提高。但總體來(lái)看，“節約優(yōu)先的方針沒(méi)有得到落實(shí)，節能工作遠不適應我國能源短缺的國情”。

造成這一局面的主要原因是節能管理部門(mén)分工不清、職責不明。1998年的節能法體現了“統一管理，分工負責”的原則，在“統一管理”方面，全國節能工作最初由原國家計委和原國家經(jīng)貿委共同管理，后來(lái)轉移至國家發(fā)改委環(huán)境與資源綜合利用司節能處。而且在后來(lái)的國務(wù)院機構改革中，負責節能工作的主管部門(mén)多次變更，節能工作的職責也被分散到不同的部門(mén)。

而在“分工負責”方面，一直未明確有關(guān)部門(mén)的職責范圍，也沒(méi)有確定具體的執法機構。由于節能工作牽涉到財政、投資、能源政策以及科技，需要多個(gè)職能部門(mén)協(xié)同推進(jìn)，但是法律條文并沒(méi)有對各個(gè)部門(mén)的具體職能做出清晰的要求，這也是節能法難以落實(shí)的重要因素。

隨著(zhù)國內能源消費快速增長(cháng)，節能減排壓力日益嚴峻，施行近十年的節能法已經(jīng)不能滿(mǎn)足節能工作的需要。于是在2007年，由全國人大財經(jīng)委員會(huì )起草的節約能源法草案提交全國人大審議，并在2008年4月1日起正式施行。

與1998年施行的節能法相比，新的修訂案增加至七章85條，出現較大的改動(dòng)。修訂后的節能法確定了節能管理和監督主體，并設定節能目標責任評價(jià)考核制度。不過(guò)新節能法仍未理順主管部門(mén)與分管部門(mén)職責問(wèn)題，節能管理工作依然是多頭管理。

2008年國務(wù)院進(jìn)行機構改革，探索實(shí)行職能有機統一的大部門(mén)體制。國家發(fā)改委工業(yè)行業(yè)管理職責被劃入新成立的工業(yè)和信息化部，工業(yè)節能工作也由工信部節能與綜合利用司負責，其主要職責是“擬訂并組織實(shí)施工業(yè)、通信業(yè)的能源節約和資源綜合利用、清潔生產(chǎn)促進(jìn)政策”。

而國家發(fā)改委資源節約和環(huán)境保護司下設有節能處，與工信部節能與綜合利用司的職權有所重疊，并且掌握了工業(yè)項目審批權的資環(huán)司更具話(huà)語(yǔ)權。修訂后的節能法規定，建筑節能和交通運輸節能分別由建筑和交通主管部門(mén)負責，住建部下設有建筑節能與科技司，交通部設立有交通運輸節能減排項目管理中心，分別負責建筑和交通領(lǐng)域的節能工作。

此外，介入節能領(lǐng)域的部門(mén)還有環(huán)保部，環(huán)保部握有環(huán)評審批權，新《環(huán)保法》使環(huán)保部門(mén)對“未批先建”的項目擁有處罰權，這意味著(zhù)環(huán)保部門(mén)擁有對工業(yè)企業(yè)的直接執法權。

新《環(huán)保法》的施行使得環(huán)保部門(mén)在節能領(lǐng)域占有一席之地，反觀(guān)作為工業(yè)節能管理部門(mén)的工信部，其節能工作開(kāi)展顯得步履維艱，部分原因在于其權力和地位并沒(méi)有得到法律明確，使得其缺少有力的協(xié)調能力。