國有企業(yè)改革指導意見(jiàn)（全文）

中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)

(2015年8月24日)

國有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎和政治基礎。改革開(kāi)放以來(lái)，國有企業(yè)改革發(fā)展不斷取得重大進(jìn)展，總體上已經(jīng)同市場(chǎng)經(jīng)濟相融合，運行質(zhì)量和效益明顯提升，在國際國內市場(chǎng)競爭中涌現出一批具有核心競爭力的骨干企業(yè)，為推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、保障和改善民生、開(kāi)拓國際市場(chǎng)、增強我國綜合實(shí)力作出了重大貢獻，國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者隊伍總體上是好的，廣大職工付出了不懈努力，成就是突出的。但也要看到，國有企業(yè)仍然存在一些亟待解決的突出矛盾和問(wèn)題，一些企業(yè)市場(chǎng)主體地位尚未真正確立，現代企業(yè)制度還不健全，國有資產(chǎn)監管體制有待完善，國有資本運行效率需進(jìn)一步提高；一些企業(yè)管理混亂，內部人控制、利益輸送、國有資產(chǎn)流失等問(wèn)題突出，企業(yè)辦社會(huì )職能和歷史遺留問(wèn)題還未完全解決；一些企業(yè)黨組織管黨治黨責任不落實(shí)、作用被弱化。面向未來(lái)，國有企業(yè)面臨日益激烈的國際競爭和轉型升級的巨大挑戰。在推動(dòng)我國經(jīng)濟保持中高速增長(cháng)和邁向中高端水平、完善和發(fā)展中國特色社會(huì )主義制度、實(shí)現中華民族偉大復興中國夢(mèng)的進(jìn)程中，國有企業(yè)肩負著(zhù)重大歷史使命和責任。要認真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院戰略決策，按照“四個(gè)全面”戰略布局的要求，以經(jīng)濟建設為中心，堅持問(wèn)題導向，繼續推進(jìn)國有企業(yè)改革，切實(shí)破除體制機制障礙，堅定不移做強做優(yōu)做大國有企業(yè)。為此，提出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

(一)指導思想

高舉中國特色社會(huì )主義偉大旗幟，認真貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì )精神，深入學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，堅持和完善基本經(jīng)濟制度，堅持社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟改革方向，適應市場(chǎng)化、現代化、國際化新形勢，以解放和發(fā)展社會(huì )生產(chǎn)力為標準，以提高國有資本效率、增強國有企業(yè)活力為中心，完善產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現代企業(yè)制度，完善國有資產(chǎn)監管體制，防止國有資產(chǎn)流失，全面推進(jìn)依法治企，加強和改進(jìn)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導，做強做優(yōu)做大國有企業(yè)，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力，主動(dòng)適應和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，為促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展、實(shí)現中華民族偉大復興中國夢(mèng)作出積極貢獻。

(二)基本原則

——堅持和完善基本經(jīng)濟制度。這是深化國有企業(yè)改革必須把握的根本要求。必須毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動(dòng)搖鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展。堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟主導作用，積極促進(jìn)國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合，推動(dòng)各種所有制資本取長(cháng)補短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。

——堅持社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟改革方向。這是深化國有企業(yè)改革必須遵循的基本規律。國有企業(yè)改革要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟規律和企業(yè)發(fā)展規律，堅持政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權與經(jīng)營(yíng)權分離，堅持權利、義務(wù)、責任相統一，堅持激勵機制和約束機制相結合，促使國有企業(yè)真正成為依法自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧、自擔風(fēng)險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場(chǎng)主體。社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下的國有企業(yè)，要成為自覺(jué)履行社會(huì )責任的表率。

——堅持增強活力和強化監管相結合。這是深化國有企業(yè)改革必須把握的重要關(guān)系。增強活力是搞好國有企業(yè)的本質(zhì)要求，加強監管是搞好國有企業(yè)的重要保障，要切實(shí)做到兩者的有機統一。繼續推進(jìn)簡(jiǎn)政放權，依法落實(shí)企業(yè)法人財產(chǎn)權和經(jīng)營(yíng)自主權，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)活力、創(chuàng )造力和市場(chǎng)競爭力。進(jìn)一步完善國有企業(yè)監管制度，切實(shí)防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值。

——堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導。這是深化國有企業(yè)改革必須堅守的政治方向、政治原則。要貫徹全面從嚴治黨方針，充分發(fā)揮企業(yè)黨組織政治核心作用，加強企業(yè)領(lǐng)導班子建設，創(chuàng )新基層黨建工作，深入開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設，堅持全心全意依靠工人階級，維護職工合法權益，為國有企業(yè)改革發(fā)展提供堅強有力的政治保證、組織保證和人才支撐。

——堅持積極穩妥統籌推進(jìn)。這是深化國有企業(yè)改革必須采用的科學(xué)方法。要正確處理推進(jìn)改革和堅持法治的關(guān)系，正確處理改革發(fā)展穩定關(guān)系，正確處理搞好頂層設計和尊重基層首創(chuàng )精神的關(guān)系，突出問(wèn)題導向，堅持分類(lèi)推進(jìn)，把握好改革的次序、節奏、力度，確保改革扎實(shí)推進(jìn)、務(wù)求實(shí)效。

(三)主要目標

到2020年，在國有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節取得決定性成果，形成更加符合我國基本經(jīng)濟制度和社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展要求的國有資產(chǎn)管理體制、現代企業(yè)制度、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制，國有資本布局結構更趨合理，造就一大批德才兼備、善于經(jīng)營(yíng)、充滿(mǎn)活力的優(yōu)秀企業(yè)家，培育一大批具有創(chuàng )新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)，國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力明顯增強。

——國有企業(yè)公司制改革基本完成，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟取得積極進(jìn)展，法人治理結構更加健全，優(yōu)勝劣汰、經(jīng)營(yíng)自主靈活、內部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的市場(chǎng)化機制更加完善。

——國有資產(chǎn)監管制度更加成熟，相關(guān)法律法規更加健全，監管手段和方式不斷優(yōu)化，監管的科學(xué)性、針對性、有效性進(jìn)一步提高，經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)實(shí)現集中統一監管，國有資產(chǎn)保值增值責任全面落實(shí)。

——國有資本配置效率顯著(zhù)提高，國有經(jīng)濟布局結構不斷優(yōu)化、主導作用有效發(fā)揮，國有企業(yè)在提升自主創(chuàng )新能力、保護資源環(huán)境、加快轉型升級、履行社會(huì )責任中的引領(lǐng)和表率作用充分發(fā)揮。

——企業(yè)黨的建設全面加強，反腐倡廉制度體系、工作體系更加完善，國有企業(yè)黨組織在公司治理中的法定地位更加鞏固，政治核心作用充分發(fā)揮。

二、分類(lèi)推進(jìn)國有企業(yè)改革

(四)劃分國有企業(yè)不同類(lèi)別。根據國有資本的戰略定位和發(fā)展目標，結合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的作用、現狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)。通過(guò)界定功能、劃分類(lèi)別，實(shí)行分類(lèi)改革、分類(lèi)發(fā)展、分類(lèi)監管、分類(lèi)定責、分類(lèi)考核，提高改革的針對性、監管的有效性、考核評價(jià)的科學(xué)性，推動(dòng)國有企業(yè)同市場(chǎng)經(jīng)濟深入融合，促進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)濟效益和社會(huì )效益有機統一。按照誰(shuí)出資誰(shuí)分類(lèi)的原則，由履行出資人職責的機構負責制定所出資企業(yè)的功能界定和分類(lèi)方案，報本級政府批準。各地區可結合實(shí)際，劃分并動(dòng)態(tài)調整本地區國有企業(yè)功能類(lèi)別。

(五)推進(jìn)商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)改革。商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)按照市場(chǎng)化要求實(shí)行商業(yè)化運作，以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值為主要目標，依法獨立自主開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退。

主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)，原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類(lèi)非國有資本實(shí)現股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股，并著(zhù)力推進(jìn)整體上市。對這些國有企業(yè)，重點(diǎn)考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)指標、國有資產(chǎn)保值增值和市場(chǎng)競爭能力。

主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專(zhuān)項任務(wù)的商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。對自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運分開(kāi)、放開(kāi)競爭性業(yè)務(wù)，促進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化；對需要實(shí)行國有全資的企業(yè)，也要積極引入其他國有資本實(shí)行股權多元化；對特殊業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)實(shí)行業(yè)務(wù)板塊有效分離，獨立運作、獨立核算。對這些國有企業(yè)，在考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)指標和國有資產(chǎn)保值增值情況的同時(shí)，加強對服務(wù)國家戰略、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行、發(fā)展前瞻性戰略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務(wù)的考核。

(六)推進(jìn)公益類(lèi)國有企業(yè)改革。公益類(lèi)國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會(huì )、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標，引入市場(chǎng)機制，提高公共服務(wù)效率和能力。這類(lèi)企業(yè)可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過(guò)購買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)。對公益類(lèi)國有企業(yè)，重點(diǎn)考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營(yíng)運效率和保障能力，根據企業(yè)不同特點(diǎn)有區別地考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)指標和國有資產(chǎn)保值增值情況，考核中要引入社會(huì )評價(jià)。

三、完善現代企業(yè)制度

(七)推進(jìn)公司制股份制改革。加大集團層面公司制改革力度，積極引入各類(lèi)投資者實(shí)現股權多元化，大力推動(dòng)國有企業(yè)改制上市，創(chuàng )造條件實(shí)現集團公司整體上市。根據不同企業(yè)的功能定位，逐步調整國有股權比例，形成股權結構多元、股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活的經(jīng)營(yíng)機制。允許將部分國有資本轉化為優(yōu)先股，在少數特定領(lǐng)域探索建立國家特殊管理股制度。

(八)健全公司法人治理結構。重點(diǎn)是推進(jìn)董事會(huì )建設，建立健全權責對等、運轉協(xié)調、有效制衡的決策執行監督機制，規范董事長(cháng)、總經(jīng)理行權行為，充分發(fā)揮董事會(huì )的決策作用、監事會(huì )的監督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)管理作用、黨組織的政治核心作用，切實(shí)解決一些企業(yè)董事會(huì )形同虛設、“一把手”說(shuō)了算的問(wèn)題，實(shí)現規范的公司治理。要切實(shí)落實(shí)和維護董事會(huì )依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利，保障經(jīng)理層經(jīng)營(yíng)自主權，法無(wú)授權任何政府部門(mén)和機構不得干預。加強董事會(huì )內部的制衡約束，國有獨資、全資公司的董事會(huì )和監事會(huì )均應有職工代表，董事會(huì )外部董事應占多數，落實(shí)一人一票表決制度，董事對董事會(huì )決議承擔責任。改進(jìn)董事會(huì )和董事評價(jià)辦法，強化對董事的考核評價(jià)和管理，對重大決策失誤負有直接責任的要及時(shí)調整或解聘，并依法追究責任。進(jìn)一步加強外部董事隊伍建設，拓寬來(lái)源渠道。

(九)建立國有企業(yè)領(lǐng)導人員分類(lèi)分層管理制度。堅持黨管干部原則與董事會(huì )依法產(chǎn)生、董事會(huì )依法選擇經(jīng)營(yíng)管理者、經(jīng)營(yíng)管理者依法行使用人權相結合，不斷創(chuàng )新有效實(shí)現形式。上級黨組織和國有資產(chǎn)監管機構按照管理權限加強對國有企業(yè)領(lǐng)導人員的管理，廣開(kāi)推薦渠道，依規考察提名，嚴格履行選用程序。根據不同企業(yè)類(lèi)別和層級，實(shí)行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式。推行職業(yè)經(jīng)理人制度，實(shí)行內部培養和外部引進(jìn)相結合，暢通現有經(jīng)營(yíng)管理者與職業(yè)經(jīng)理人身份轉換通道，董事會(huì )按市場(chǎng)化方式選聘和管理職業(yè)經(jīng)理人，合理增加市場(chǎng)化選聘比例，加快建立退出機制。推行企業(yè)經(jīng)理層成員任期制和契約化管理，明確責任、權利、義務(wù)，嚴格任期管理和目標考核。

(十)實(shí)行與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟相適應的企業(yè)薪酬分配制度。企業(yè)內部的薪酬分配權是企業(yè)的法定權利，由企業(yè)依法依規自主決定，完善既有激勵又有約束、既講效率又講公平、既符合企業(yè)一般規律又體現國有企業(yè)特點(diǎn)的分配機制。建立健全與勞動(dòng)力市場(chǎng)基本適應、與企業(yè)經(jīng)濟效益和勞動(dòng)生產(chǎn)率掛鉤的工資決定和正常增長(cháng)機制。推進(jìn)全員績(jì)效考核，以業(yè)績(jì)?yōu)閷?，科學(xué)評價(jià)不同崗位員工的貢獻，合理拉開(kāi)收入分配差距，切實(shí)做到收入能增能減和獎懲分明，充分調動(dòng)廣大職工積極性。對國有企業(yè)領(lǐng)導人員實(shí)行與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應、與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。對黨中央、國務(wù)院和地方黨委、政府及其部門(mén)任命的國有企業(yè)領(lǐng)導人員，合理確定基本年薪、績(jì)效年薪和任期激勵收入。對市場(chǎng)化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實(shí)行市場(chǎng)化薪酬分配機制，可以采取多種方式探索完善中長(cháng)期激勵機制。健全與激勵機制相對稱(chēng)的經(jīng)濟責任審計、信息披露、延期支付、追索扣回等約束機制。嚴格規范履職待遇、業(yè)務(wù)支出，嚴禁將公款用于個(gè)人支出。

(十一)深化企業(yè)內部用人制度改革。建立健全企業(yè)各類(lèi)管理人員公開(kāi)招聘、競爭上崗等制度，對特殊管理人員可以通過(guò)委托人才中介機構推薦等方式，拓寬選人用人視野和渠道。建立分級分類(lèi)的企業(yè)員工市場(chǎng)化公開(kāi)招聘制度，切實(shí)做到信息公開(kāi)、過(guò)程公開(kāi)、結果公開(kāi)。構建和諧勞動(dòng)關(guān)系，依法規范企業(yè)各類(lèi)用工管理，建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場(chǎng)化用工制度，真正形成企業(yè)各類(lèi)管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出的合理流動(dòng)機制。

四、完善國有資產(chǎn)管理體制

(十二)以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監管機構職能轉變。國有資產(chǎn)監管機構要準確把握依法履行出資人職責的定位，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監管的邊界，建立監管權力清單和責任清單，實(shí)現以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉變。該管的要科學(xué)管理、決不缺位，重點(diǎn)管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全；不該管的要依法放權、決不越位，將依法應由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位。大力推進(jìn)依法監管，著(zhù)力創(chuàng )新監管方式和手段，改變行政化管理方式，改進(jìn)考核體系和辦法，提高監管的科學(xué)性、有效性。

(十三)以管資本為主改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制。改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司，探索有效的運營(yíng)模式，通過(guò)開(kāi)展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉型升級，優(yōu)化國有資本布局結構；通過(guò)股權運作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退，促進(jìn)國有資本合理流動(dòng)，實(shí)現保值增值?？茖W(xué)界定國有資本所有權和經(jīng)營(yíng)權的邊界，國有資產(chǎn)監管機構依法對國有資本投資、運營(yíng)公司和其他直接監管的企業(yè)履行出資人職責，并授權國有資本投資、運營(yíng)公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責。國有資本投資、運營(yíng)公司作為國有資本市場(chǎng)化運作的專(zhuān)業(yè)平臺，依法自主開(kāi)展國有資本運作，對所出資企業(yè)行使股東職責，按照責權對應原則切實(shí)承擔起國有資產(chǎn)保值增值責任。開(kāi)展政府直接授權國有資本投資、運營(yíng)公司履行出資人職責的試點(diǎn)。

(十四)以管資本為主推動(dòng)國有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置。堅持以市場(chǎng)為導向、以企業(yè)為主體，有進(jìn)有退、有所為有所不為，優(yōu)化國有資本布局結構，增強國有經(jīng)濟整體功能和效率。緊緊圍繞服務(wù)國家戰略，落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局調整總體要求，優(yōu)化國有資本重點(diǎn)投資方向和領(lǐng)域，推動(dòng)國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)基礎設施集中，向前瞻性戰略性產(chǎn)業(yè)集中，向具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)集中。發(fā)揮國有資本投資、運營(yíng)公司的作用，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng )新發(fā)展一批國有企業(yè)。建立健全優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)化退出機制，充分發(fā)揮失業(yè)救濟和再就業(yè)培訓等的作用，解決好職工安置問(wèn)題，切實(shí)保障退出企業(yè)依法實(shí)現關(guān)閉或破產(chǎn)，加快處置低效無(wú)效資產(chǎn)，淘汰落后產(chǎn)能。支持企業(yè)依法合規通過(guò)證券交易、產(chǎn)權交易等資本市場(chǎng)，以市場(chǎng)公允價(jià)格處置企業(yè)資產(chǎn)，實(shí)現國有資本形態(tài)轉換，變現的國有資本用于更需要的領(lǐng)域和行業(yè)。推動(dòng)國有企業(yè)加快管理創(chuàng )新、商業(yè)模式創(chuàng )新，合理限定法人層級，有效壓縮管理層級。發(fā)揮國有企業(yè)在實(shí)施創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略和制造強國戰略中的骨干和表率作用，強化企業(yè)在技術(shù)創(chuàng )新中的主體地位，重視培養科研人才和高技能人才。支持國有企業(yè)開(kāi)展國際化經(jīng)營(yíng)，鼓勵國有企業(yè)之間以及與其他所有制企業(yè)以資本為紐帶，強強聯(lián)合、優(yōu)勢互補，加快培育一批具有世界一流水平的跨國公司。

(十五)以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中統一監管。穩步將黨政機關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中統一監管體系，具備條件的進(jìn)入國有資本投資、運營(yíng)公司。加強國有資產(chǎn)基礎管理，按照統一制度規范、統一工作體系的原則，抓緊制定企業(yè)國有資產(chǎn)基礎管理條例。建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。劃轉部分國有資本充實(shí)社會(huì )保障基金。