油氣管道無(wú)歧視準入 歧視了誰(shuí)？

如果油氣管道也有知覺(jué)和思維，那它最近應該都在過(guò)著(zhù)寢食難安的日子,輿論希望拆分它與油氣生產(chǎn)企業(yè)關(guān)系，實(shí)現管網(wǎng)獨立；但能源局日前印發(fā)《油氣管網(wǎng)設施公平開(kāi)放監管辦法(征求意見(jiàn)稿)》（后稱(chēng)《意見(jiàn)稿》），確立了短期內管網(wǎng)無(wú)歧視準入的推進(jìn)方向。

根據《意見(jiàn)稿》內容，未來(lái)油氣管網(wǎng)設施運營(yíng)企業(yè)在油氣管網(wǎng)設施有剩余能力的情況下，油氣管網(wǎng)運營(yíng)企業(yè)應該按照一定排序，無(wú)歧視地對第三方開(kāi)放管道設施。

從我國目前油氣管網(wǎng)建設的實(shí)際情況來(lái)看，輿論和政府給出的改革方案可能會(huì )分別出現以下結果。

按輿論的“獨立”方案改革，政府將管道業(yè)務(wù)剝離出三桶油，成立獨立管網(wǎng)公司，吸引民間投資。但目前我國管網(wǎng)建設嚴重不足，未來(lái)仍有數倍于現在的長(cháng)輸、省級、城市管網(wǎng)需要修建，而單條長(cháng)輸管線(xiàn)投資金額均在百億級別，獨立出去后氣源、油源無(wú)保障，管網(wǎng)投資巨大，風(fēng)險大，回報周期長(cháng)，回報率固定8%，市場(chǎng)投資動(dòng)力不足。此外，三桶油管網(wǎng)公司現行結構龐冗復雜，涉及維修、消防、管道保護、通訊多方環(huán)節，是日后獨立經(jīng)營(yíng)的改革包袱。這樣看來(lái)，現在將管網(wǎng)獨立無(wú)異于把負擔交給國家，無(wú)異于給初步完善起來(lái)的管網(wǎng)系統添亂。

按能源局“無(wú)歧視準入”的方案走下去，首先暴露的問(wèn)題就是如何監管并網(wǎng)過(guò)程中“無(wú)歧視”行為。能源局《意見(jiàn)稿》設定“在有剩余管輸能力的情況下”的前提，但計算和上報的管道運營(yíng)情況的權利都在三桶油管道公司調控中心手中，能源局享有監管權力，但基本上“以批代管”，難以落實(shí)。除此之外，油品、氣品質(zhì)量不統一給并網(wǎng)帶了不容忽視的安全隱患，而我國以立方米為計量，不以英熱為計量的傳統計量手段給“無(wú)歧視準入”設置了技術(shù)、定價(jià)難題。

作為中游自然壟斷資產(chǎn)的油氣管道，不得不說(shuō)是整個(gè)油氣改革設計中的炮灰選手。上游走不動(dòng)，中游實(shí)難作為，也就意味著(zhù)，無(wú)論政策規劃者在管道中游設計出何種美好的改革方案，動(dòng)搖整個(gè)油氣體系的作用也將是微乎其微的。這一“無(wú)歧視”方案的實(shí)施，實(shí)則是在一個(gè)空想的平臺上歧視了所有看客。只是，在困難重重的油氣改革大棋局里，管道也著(zhù)實(shí)是一個(gè)改革成本較小，改革阻力較輕的領(lǐng)域，在中央十八大改革主旋律的壓力下，改革者下出這一步棋也在情理之中。

誰(shuí)在呼喚油氣管道開(kāi)放

截止2013年數據的顯示，我國油氣管網(wǎng)總里程達到10.6萬(wàn)公里，天然氣6萬(wàn)，原油2.03萬(wàn)，成品油1.93萬(wàn)，其中三桶油為主線(xiàn)管網(wǎng)的主要運營(yíng)者，中石油掌握著(zhù)我國70%的原油管道和90%的天然氣管道；中石化在成品油管道9416公里，天然氣管線(xiàn)主要是川氣東送管道工程，管道總長(cháng)2170公里。中海油營(yíng)運的管道超過(guò)3000公里，集中在海南、上海、廣東和福建等地，擁有的多是沿海LNG輸送管線(xiàn)。

高度自有化的管網(wǎng)在常規油氣上游壟斷的背景下其實(shí)并沒(méi)有暴露出尖銳的開(kāi)放矛盾，四家擁有常規油氣上游開(kāi)發(fā)資質(zhì)的企業(yè)均可通過(guò)自有管道進(jìn)行油氣管輸，偶爾也會(huì )出現管道相互借用的情況，大都也可以協(xié)商解決。

對油氣管網(wǎng)開(kāi)放的強烈需求從近年來(lái)上游主體逐漸出現的多元化格局開(kāi)始，在四家壟斷的常規油氣資質(zhì)以外，還出現了獨立礦種開(kāi)發(fā)資質(zhì)，如煤層氣開(kāi)發(fā)企業(yè)大唐、新疆慶華；未來(lái)可能大規模產(chǎn)氣的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)企業(yè)；以及獲得天然氣進(jìn)口權的新疆廣匯。

值得提到的是，2013年6月我國首條民企（新疆廣匯）中哈薩拉布雷克至吉木乃跨國天然氣管道投產(chǎn)，管道全長(cháng)110公里，在中國境內長(cháng)25公里，預計年輸氣量達5億立方米。民企進(jìn)入油氣管道也暗示著(zhù)，三桶半油以外的企業(yè)對于油氣管網(wǎng)的胃口越來(lái)越來(lái)大。

同年，我國首個(gè)大型煤制天然氣項目于2013年12月向北京供氣。大唐克旗煤制氣公司規劃之初計劃修建一條“古北口輸氣管道”直接將管線(xiàn)連到北京燃氣公司的城市管網(wǎng)，但管線(xiàn)施工在進(jìn)京部分被叫停。經(jīng)了解得知，北京市已與中石油簽定天然氣供應戰略協(xié)議，即北京只能接受中石油一家的天然氣供應。對此，大唐克旗煤制氣只能做出應變，改由中石油北京天然氣管道有限公司承建北京段115公里輸氣管線(xiàn)，改道連接中石油管網(wǎng)，通過(guò)中石油的管線(xiàn)將克什克騰旗的煤制天然氣運進(jìn)北京。

大唐因此將克旗投產(chǎn)時(shí)間推遲，造成了一筆不小的經(jīng)濟損失。

另有內蒙古匯能化工有限公司，該公司旗下煤制氣項目因無(wú)法與中石油的管道并網(wǎng)，轉而只能將氣并入內蒙古當地兩家企業(yè)的管線(xiàn)中。

目前，存在迫切的管輸需求的企業(yè)主要集中于已建產(chǎn)的煤層氣企業(yè)中，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)企業(yè)雖然目前未形成規模產(chǎn)量，管輸需求不足，但未來(lái)頁(yè)巖氣產(chǎn)量不容小視，他們也是期待管網(wǎng)開(kāi)放的強大利益群體。

壟斷者的伎倆

同樣以大唐克旗煤制氣項目為例，外界普遍認為中石油以排他性經(jīng)營(yíng)將競爭對手大唐的管道拒之京外，實(shí)則，這種說(shuō)法并不準確。

據了解，北京燃氣公司對大唐管線(xiàn)亦存在安全隱患的擔憂(yōu)，這是管線(xiàn)未能順利進(jìn)京的重要原因。北京燃氣公司認為，煤制氣項目相對常規油氣存在未知的供氣穩定性隱患，且克旗項目不具備斷氣應急的儲氣調峰能力，因此的希望大唐將克旗的煤制氣并網(wǎng)中石油管道，提高供氣的整體安全、穩定性。

在自然壟斷的行業(yè)里，壟斷也許并不沒(méi)有想象中的那么可怕。從長(cháng)遠來(lái)看，未來(lái)管網(wǎng)獨立才能保證油氣產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，但自然壟斷業(yè)務(wù)競爭的意義并不大。我國油氣干線(xiàn)管道一般由具有油氣資源的中石油、中石化和中海油投資建設和運營(yíng)管理。投資管道建設具有風(fēng)險高、投資大、資本回收期長(cháng)的特點(diǎn)，只有油氣勘探開(kāi)發(fā)企業(yè)在已經(jīng)發(fā)現油氣田的情況下為了盡快將資源轉化為利潤才會(huì )投資建設，三大國有石油公司作為投資主體集中建設運營(yíng)管道也有利于提高管輸效率。

但我國管道自然壟斷也有不自然的一面，我國承認油氣管道及儲氣設施確實(shí)自然壟斷的特性，但資源壟斷并不必然產(chǎn)生壟斷行為。在油氣管道的運營(yíng)中，三桶油難免會(huì )將公司整體意志強加于管網(wǎng)環(huán)節，刻意加強管網(wǎng)業(yè)務(wù)壟斷，在油氣市場(chǎng)競爭中趨利避害。

剩余管輸能力不足、強制價(jià)格、油質(zhì)氣質(zhì)限制被外界認為是管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者拒絕非自有資源并網(wǎng)的三大法寶。這三大限制雖具有一定合理性，但也有很多值得質(zhì)疑的地方。

據從事管網(wǎng)業(yè)務(wù)的人士透露，我國雖然管網(wǎng)建設嚴重不足，但三桶油一直強調的“剩余管輸能力不足”存疑。目前，我國管網(wǎng)調節控制情況一般有管道公司匯總上報能源局，在這一環(huán)節中，能源局談不上監管，真實(shí)的管道運輸情況自然不得而知。這位人士稱(chēng)，從他多年的管道從業(yè)經(jīng)驗來(lái)看，三桶油的管道均有一定量剩余管輸能力。

另，國家能源發(fā)展戰略缺乏總體設計，規劃主要由中石油負責，沒(méi)國家層面的規劃，容易造成管道重復建設、無(wú)序建設以及盲目建設等問(wèn)題。相關(guān)政策缺失也導致在建管道與政府審批部門(mén)、地方政府以及下游用戶(hù)之間的人為矛盾。如川氣東輸和忠武線(xiàn)的建設重疊，蘭州--長(cháng)沙的成品油及山東—東營(yíng)原油管道閑置，中緬天然氣管道在找到上游氣源之前就超前建設。這些，無(wú)疑是對國有資產(chǎn)的巨大浪費。

“獨立”固然是一個(gè)正義的詞匯，它也總是與正義的一方站在一起，例如美國獨立戰爭，黑人獨立運動(dòng)，管道獨立也不例外?，F代市場(chǎng)經(jīng)濟以生產(chǎn)資料自由高效流通著(zhù)稱(chēng)，獨立的市場(chǎng)和獨立的市場(chǎng)部門(mén)是保證其有效運營(yíng)的必要條件。從這一點(diǎn)來(lái)看，油氣管網(wǎng)獨立是一個(gè)無(wú)懈可擊口號。但從世界油氣管道的發(fā)展經(jīng)驗來(lái)看，實(shí)現管道專(zhuān)營(yíng)需要三個(gè)基本條件，一是管道運輸能力供大于求，二是油氣資源供應多元化，三是管道建設基本成熟。這三個(gè)條件在我國都不具備。

我們建議在管網(wǎng)環(huán)節漸進(jìn)式完善的基礎上，改革實(shí)施者仍需將改革重點(diǎn)放置在油氣產(chǎn)中的競爭性資產(chǎn)上，如上游開(kāi)發(fā)資質(zhì)的開(kāi)放、進(jìn)口權開(kāi)放、油服公司獨立等，找準改革突破口，讓這場(chǎng)成本昂貴，阻力巨大的油氣行業(yè)改革盡快走上正軌。