“金太陽(yáng)”補貼變雞肋 一期工程開(kāi)建不足一半

“‘金太陽(yáng)’實(shí)施一年多以來(lái)，并沒(méi)有達到應有的效果。”中國能源網(wǎng)首席信息官韓曉平說(shuō)，“‘金太陽(yáng)’工程的推進(jìn)速度遠低于預期。”

實(shí)際情況可能更糟，原本為了推動(dòng)太陽(yáng)能發(fā)電在國內的應用和普及而啟動(dòng)的“金太陽(yáng)”示范項目已越來(lái)越變成“雞肋”，一方面是政府每年投入百億資金，監管部門(mén)對于補貼利用情況和效率一再失控；另一方面，則是上網(wǎng)及電價(jià)等基本問(wèn)題沒(méi)解決，行業(yè)積極性并未調動(dòng)起來(lái)，企業(yè)對經(jīng)濟上并不劃算的“金太陽(yáng)”正在失去興趣。

中國政府從2009年3月開(kāi)始試點(diǎn)，決定由國家財政每年出資100億元左右，為太陽(yáng)能屋頂和光伏建筑建設提供補貼，以促進(jìn)國內太陽(yáng)能發(fā)電市場(chǎng)的形成。

消息甫一傳開(kāi)，前來(lái)財政部、科技部等相關(guān)部委要項目的人便紛至沓來(lái)，最終批準的一期工程包括329個(gè)項目，設計裝機總規模690兆瓦，計劃用兩年到三年時(shí)間完成。但熱鬧的場(chǎng)面并沒(méi)持續多久，到2010年11月19日，在財政部、科技部、國家能源局及住建部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于做好2010年金太陽(yáng)集中應用示范工作的通知》中，“金太陽(yáng)”示范項目已縮水至120個(gè)，與一期規模相去甚遠。據業(yè)內資深人士透露，一期工程目前已經(jīng)動(dòng)工建設的項目可能也不足規劃總規模的一半。

在啟動(dòng)二期工程的同時(shí)，財政部等部門(mén)同時(shí)取消了已列入2009年“金太陽(yáng)”示范工程目錄、但無(wú)法實(shí)施的39個(gè)項目，規模約54兆瓦。這些因“圈而不建”被取消的項目中，包括無(wú)錫尚德、BP、阿特斯等國際光伏巨頭擔任業(yè)主的工程。

各方都在觀(guān)望。企業(yè)在觀(guān)望，等待政府能夠給予太陽(yáng)能和光伏發(fā)電更多的補貼，等待《上網(wǎng)電價(jià)法》和《分布式電站管理辦法》等法律、政策的出臺，以實(shí)現新能源發(fā)電能強制上網(wǎng)，并且賺錢(qián)；政府也在觀(guān)望，在等待補貼能夠盡快催生國內太陽(yáng)能發(fā)電市場(chǎng)的形成，等待太陽(yáng)能發(fā)電成本在競爭中不斷降低，最終實(shí)現平價(jià)上網(wǎng)。

是什么將補貼變成“雞肋”？又是什么阻隔了政府和企業(yè)美好愿望的達成？

如何補貼

“補貼是在減少。”中國可再生能源學(xué)會(huì )副理事長(cháng)孟憲淦介紹說(shuō)，這是基于光伏組件成本在下降。2009年3月，太陽(yáng)電池出口價(jià)約20元/瓦，現已降至每瓦十二三元。

孟憲淦認為，隨著(zhù)國際多晶硅價(jià)格的下降，加上補貼，“金太陽(yáng)”工程可實(shí)現盈利。他給記者算了一筆賬，此次關(guān)鍵設備最低中標價(jià)10.5元/瓦，按照50%的補貼比例，補貼約為5.25元/瓦，如果再加上4元/瓦的安裝補貼，“一個(gè)‘金太陽(yáng)’工程項目得到財政部補貼之后，成本可以降到8元/瓦左右，按照每年滿(mǎn)發(fā)電1100小時(shí)來(lái)計算，這個(gè)項目的發(fā)電成本價(jià)格在每度(千瓦時(shí))電0.8元左右，項目建設者的凈資產(chǎn)收益率可以達到10%以上。”

不過(guò)，這個(gè)賬，企業(yè)并不認，因為這并未將與電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)后的費用計算在內。而且項目與項目之間差別很大，有的項目可以大部分自發(fā)自用，有的則很不穩定，需從電網(wǎng)大量購電，結算下來(lái)成本大不相同。

“補貼力度太小，很難實(shí)現盈利，”阿特斯太陽(yáng)能光電公司市場(chǎng)部的李茂在電話(huà)中向本刊記者抱怨，阿特斯98%的產(chǎn)品都銷(xiāo)往國外，并不看重國內市場(chǎng)。“大的光伏企業(yè)不愿做賠錢(qián)買(mǎi)賣(mài)，更不愿意像小企業(yè)那樣，靠低質(zhì)產(chǎn)品來(lái)?yè)Q‘金太陽(yáng)’項目的補貼。”

和李茂持相同看法的企業(yè)不在少數。中國能源網(wǎng)首席信息官韓曉平也認為，“金太陽(yáng)”一期項目補貼取消的原因之一就是，政策剛出臺時(shí)業(yè)主熱情高漲，在實(shí)際操作中發(fā)現支出遠遠超過(guò)預算，資金又遲遲不能到位，因此擱置。

從2009年至今，“金太陽(yáng)”示范工程的補貼方案已幾經(jīng)變更，補貼主體也一變再變。根據財政部和住房建設部2009年3月聯(lián)合發(fā)布的第一個(gè)補貼方案，每峰瓦裝機提供15元-20元的補貼，補貼總預算估計達80億-100億元。

2009年7月，財政部、科技部、住房建設部及國家能源局正式啟動(dòng)“金太陽(yáng)”工程，聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施金太陽(yáng)示范工程的通知》，計劃在兩年到三年內，采取財政補助方式支持不低于500兆瓦的光伏發(fā)電示范項目，并對光伏發(fā)電裝機投資的50%給予補助，偏遠無(wú)電地區的獨立光伏發(fā)電系統按總投資的70%給予補助。

但方案一經(jīng)實(shí)施，問(wèn)題層出不窮，抬高造價(jià)、低價(jià)高報、東挪西建，甚至光報不建現象都出現了，各部門(mén)疲于監管，于是決定修改方案。2010年9月，上述四部委又發(fā)布《關(guān)于加強金太陽(yáng)示范工程和太陽(yáng)能光電建筑應用示范工程建設管理的通知》，調整招標方式，對金太陽(yáng)示范項目建設所有關(guān)鍵設備實(shí)行集中招標。

補貼方式也進(jìn)行了調整，在12月2日召開(kāi)的“金太陽(yáng)示范工程及太陽(yáng)能光電建筑應用示范工程工作會(huì )議”上，財政部副部長(cháng)張少春強調了“分類(lèi)直補”的補貼方式，中央財政對關(guān)鍵設備按中標協(xié)議價(jià)格給予50%補貼，其他安裝等費用按不同項目類(lèi)型分別按4元/瓦和6元/瓦給予定額補貼。

這次會(huì )議還公布了包括北京亦莊經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區、上海張江高新區、天津中新生態(tài)城、深圳高新區等在內的首批13個(gè)光伏發(fā)電集中應用示范區名單。同時(shí)強調要加快集中連片示范，把開(kāi)發(fā)區和工業(yè)園區作為國內擴大光伏發(fā)電應用的重點(diǎn)。

過(guò)去，“金太陽(yáng)”示范項目的補貼資金先從中央財政下?lián)艿绞?、市、縣級財政，然后由縣級財政劃撥給業(yè)主，最后由業(yè)主把一部分補貼分給中標企業(yè)。

“集中招標的方式比之前的合理性有所提高。”一位參與示范工程項目監管的業(yè)內人士告訴本刊記者，“但補貼方式?jīng)]有根本轉變，仍然是補前端，沒(méi)有解決裝好的設備是否上網(wǎng)發(fā)電的問(wèn)題，也同樣面臨補貼下去后對投資的監管問(wèn)題，只是監管從投資方轉移到了設備供應方。”如果光伏組件廠(chǎng)商不能按時(shí)供貨或者以次充好，該如何監管？

國際上通行的補貼方式有兩種，一是從末端補貼，即補貼上網(wǎng)電價(jià)，德國等歐洲國家采用得較多，以全年電價(jià)附加補貼的方式定價(jià)，二是一次性投資補貼，即裝機補貼。目前純粹的裝機補貼已不多見(jiàn)，日本、美國等多采取混合補貼方式。金太陽(yáng)工程采取的即是后者。

“財政補貼屬于無(wú)償撥款，用來(lái)補貼裝機投資，非常錯誤。”上述業(yè)內監管人士告訴本刊記者，“搞新能源發(fā)電，最后要的是發(fā)電量，不是裝機規模。應根據企業(yè)實(shí)際發(fā)的電量給予補貼，否則只是人為增加監管難度和成本。”

賽維LDK有關(guān)人士也指出，分類(lèi)直補的方式讓組件供應商直接受惠，但考慮到“301”調查，這種做法比較容易落人口實(shí)，被人指責違反WTO的規則。

孟憲淦也認為補貼上網(wǎng)電價(jià)更為合理，太陽(yáng)能電站的運行時(shí)間往往長(cháng)達25年之久，也許前20年賠錢(qián)，后5年才盈利，這會(huì )逼著(zhù)企業(yè)好好運營(yíng)下去，如果僅一次性補貼，企業(yè)沒(méi)有太大經(jīng)營(yíng)壓力，遇到阻力工程或許會(huì )半途而廢。

前述賽維LDK人士告訴本刊記者，“金太陽(yáng)”示范項目屬于用戶(hù)側并網(wǎng)，并網(wǎng)電價(jià)參照當地的火電脫硫電價(jià)，平均僅為大約每千瓦時(shí)0.3元-0.4元，按這個(gè)價(jià)格并網(wǎng)，業(yè)主單位是虧損的。所以，如果能對補貼方式進(jìn)行調整，能夠補貼并網(wǎng)發(fā)電量的話(huà)，可能更有利于提高企業(yè)投資建設的積極性，也會(huì )推動(dòng)國內太陽(yáng)能發(fā)電行業(yè)發(fā)展。

失衡的市場(chǎng)

中國急于催生國內太陽(yáng)能和光伏發(fā)電市場(chǎng)的原因之一，是中國已經(jīng)在多晶硅領(lǐng)域積累了巨大的產(chǎn)能需要消化。“國內光伏市場(chǎng)發(fā)展緩慢，光伏發(fā)電裝機容量不及生產(chǎn)量的2%。”機電商會(huì )早期發(fā)布的一份報告中指出。在201012月2日財政部等四部委在聯(lián)合召開(kāi)的光伏發(fā)電規?；瘧霉ぷ髦兄赋?，2012年以后將進(jìn)一步擴大示范范圍，每年的光伏發(fā)電應用規模將不低于1000兆瓦。

“即便如此，就算2011年光伏裝機容量達到1000兆瓦，其余90%的光伏組件仍然需要出口。”一位證券公司的分析師向本刊記者表示，盡管預計國內未來(lái)幾年增速可能會(huì )比較快，“但短期內不可能實(shí)現國內外市場(chǎng)的平衡。”[page]2009年8月，國務(wù)院已將風(fēng)電設備、多晶硅同時(shí)列入產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)。中國機電商會(huì )機械行業(yè)一部副主任、太陽(yáng)能光伏產(chǎn)品分會(huì )負責人孫廣彬說(shuō)，國內多晶硅重復建設現象嚴重，目前35個(gè)多晶硅項目在建，五年到八年后，上述項目如果如期完工并完全釋放產(chǎn)能，產(chǎn)量將達到14萬(wàn)噸，“這些產(chǎn)能將滿(mǎn)足目前全球市場(chǎng)的需求”。

他預計，全球2010年多晶硅的需求大約在8萬(wàn)噸左右；2010年全球太陽(yáng)能光伏市場(chǎng)的增幅不會(huì )低于20%，中國市場(chǎng)的增速也將超過(guò)15%。

與此相比，光伏發(fā)電市場(chǎng)的啟動(dòng)已遠遠落后。高華證券出具的一份報告指出，中國太陽(yáng)能行業(yè)仍處在受政策刺激的早期階段。鑒于中國大型光伏電站的招標結果低于業(yè)內預期，以及中國“金太陽(yáng)”工程申請流程復雜，報告將2011年中國太陽(yáng)能光伏裝機容量從750兆瓦調低至500兆瓦，并認為，“中國可能難以在短期內建立合理的電價(jià)補貼機制”。

孟憲淦介紹，中國的光伏發(fā)電主要有兩大塊，一是大型光伏電站，多分布于西部地區；二是分布式光伏電站，可以在城市等經(jīng)濟發(fā)達地區，就地并網(wǎng)，具有自發(fā)自用、自建自管的特點(diǎn)，能調動(dòng)社會(huì )積極性，同時(shí)也不給電網(wǎng)造成太多沖擊，這是金太陽(yáng)工程推進(jìn)的方向。

如同2004年-2005年的中國風(fēng)電[0.78 2.63%]行業(yè)，中國的大型太陽(yáng)能光伏發(fā)電也采取了特許權招標的方法。2009年，中國政府啟動(dòng)的第一個(gè)光伏發(fā)電項目，敦煌10兆瓦太陽(yáng)能并網(wǎng)發(fā)電特許權示范項目，招標最終舍棄國投電力[7.17 1.13%]投出的最低中標價(jià)0.69元/千瓦時(shí)，而選擇了上網(wǎng)電價(jià)為1.09元/千瓦時(shí)。今年，國家能源局啟動(dòng)了280兆瓦的光伏特許權招標，仍然采取主要以低價(jià)取勝的競標辦法。在今年280兆瓦光伏電站的特許權招標中，中電投集團旗下的黃河上游水電開(kāi)發(fā)公司，以0.7288元/千瓦時(shí)的最低競價(jià)囊括了總計13個(gè)項目中的7個(gè)最低價(jià)項目。

前述分析師告訴本刊記者，“金太陽(yáng)”工程關(guān)鍵設備集中招標的價(jià)格偏低，主要是示范意義，像荒漠電站特許權招標也一樣，國有發(fā)電企業(yè)和組件生產(chǎn)商捆綁以很低的價(jià)格去投項目，目的還是為了多拿配額完成任務(wù)。由此導致的一個(gè)結果就是設備商的積極性調動(dòng)不起來(lái)。

“生產(chǎn)企業(yè)參與競標，就是補貼國內市場(chǎng)。”浙江正泰有關(guān)人士告訴本刊記者，此次有15家企業(yè)參與金太陽(yáng)工程關(guān)鍵設備的競標，價(jià)格因素占60%，技術(shù)因素占40%，正泰的報價(jià)12.1元/瓦，在競標企業(yè)中排第五，未能中標。

賽維LDK有關(guān)人士告訴本刊記者，目前國內市場(chǎng)相對來(lái)說(shuō)還很不成熟，相關(guān)政策、法規也并不完善，投資收益相對較小，但投資風(fēng)險較大，所以目前賽維LDK的光伏組件的銷(xiāo)售策略仍然面向海外市場(chǎng)為主。

前述分析師還表示，國內光伏企業(yè)在海外的訂單飽滿(mǎn)，相比之下，國內市場(chǎng)環(huán)境并不好，做示范工程要求完成的時(shí)間緊迫(為期一年)，因此對大多數光伏設備廠(chǎng)商的吸引力不大。

但是海外市場(chǎng)能夠支撐國內企業(yè)多久？孟憲淦告訴本刊記者，雖然明年上半年海外市場(chǎng)形勢不錯，但下半年形勢如何還難以下結論?，F在已經(jīng)有一些國內企業(yè)看到了這一危機，開(kāi)始將目光轉向國內市場(chǎng)。

英利此次以最低價(jià)10.5元/瓦成為三家關(guān)鍵設備供應商之一，這與光伏組件的出口價(jià)(12元-13元)已相差不遠。

賽維LDK此次并未入圍關(guān)鍵設備供應商，但是，作為“金太陽(yáng)”工程的業(yè)主方，賽維LDK在江西九江建有四個(gè)項目并以自產(chǎn)設備為主，“更多的是為把握未來(lái)國內市場(chǎng)可能的機會(huì )”，上述賽維人士說(shuō)。

分布式打開(kāi)上網(wǎng)屏障

和風(fēng)電等清潔能源一樣，太陽(yáng)能光伏發(fā)電面臨的最大阻礙還是并網(wǎng)問(wèn)題。中國的風(fēng)電裝機容量在經(jīng)過(guò)五年多爆發(fā)式的增長(cháng)后，已經(jīng)躍居世界第一，但是，風(fēng)電并網(wǎng)的速度卻遠遠落后于裝機的快速增長(cháng)。很多光伏企業(yè)之所以對“金太陽(yáng)”喪失興趣，也緣于國內新能源發(fā)電并網(wǎng)困難。

在財政部下發(fā)的金太陽(yáng)示范項目中，明確指出太陽(yáng)能光伏發(fā)電“自發(fā)自用”，即光伏發(fā)電在用戶(hù)側并網(wǎng)，以現行工業(yè)、商業(yè)用電電價(jià)計算。

對于經(jīng)濟發(fā)達地區的工業(yè)用戶(hù)而言，這一項目還是有一定吸引力，韓曉平說(shuō)，參與金太陽(yáng)工程得到補貼后，太陽(yáng)能光伏發(fā)電的成本為0.80元/千瓦時(shí)，這低于當地0.90元/千瓦時(shí)的工業(yè)用電電價(jià)。“但問(wèn)題是光伏發(fā)電上網(wǎng)，電網(wǎng)不愿意收購，價(jià)格高不說(shuō)，還不穩定，得調峰，很麻煩。在項目設計上要求的特別復雜。所以裝機容易上網(wǎng)難。”他說(shuō)。

中國社科院規制與競爭研究中心主任張昕竹指出，電網(wǎng)企業(yè)不愿意接受光伏上網(wǎng)發(fā)電是可以理解的。因為風(fēng)能也好，太陽(yáng)能也好，靠“天”吃飯，因此其發(fā)電是波動(dòng)的、稀薄的，很不穩定，這對電網(wǎng)的穩定性是一個(gè)考驗。而煤電則是穩定的，能夠不間斷供電。電網(wǎng)拒絕風(fēng)能和太陽(yáng)能發(fā)電，一個(gè)更經(jīng)常的理由就是需要為這些發(fā)電準備同等電量的備用電源，以便在其不能發(fā)電時(shí)及時(shí)補供。而這又會(huì )加大電網(wǎng)的成本。

賽維LDK在“金太陽(yáng)”項目的申報過(guò)程中，在審批環(huán)評環(huán)節一路綠燈，“金太陽(yáng)”二期項目中，賽維LDK在合肥自己的廠(chǎng)房上也建了光伏發(fā)電，但不愿意再以業(yè)主身份出面申請。賽維LDK有關(guān)人士告訴本刊記者，“光伏組件生產(chǎn)企業(yè)作為業(yè)主，和電網(wǎng)談判非常困難。”上述人士說(shuō)，在國家電網(wǎng)這個(gè)龐然大物面前，賽維LDK完全沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權。“電網(wǎng)企業(yè)沒(méi)有動(dòng)力接受光伏發(fā)電上網(wǎng)。根本不重視這些小項目，總是以沒(méi)時(shí)間談為由推脫。”他說(shuō)，電網(wǎng)同時(shí)要求業(yè)主方出具報告，業(yè)主單位得跟電力研究院進(jìn)行研究，另外，電網(wǎng)方面總以沒(méi)有從政府拿到補貼為名，拖欠電價(jià)收購款項。

“‘金太陽(yáng)’示范工程解決了裝機投資的補貼，仍然沒(méi)有落實(shí)上網(wǎng)和電價(jià)結算的實(shí)際問(wèn)題。”上述賽維LDK人士表示。

國家電網(wǎng)能源研究院新能源研究所所長(cháng)李存慧則告訴本刊記者，國家電網(wǎng)目前并未對光伏發(fā)電做出限制，業(yè)主單位建設建筑光伏發(fā)電項目的同時(shí)，需要同等規模預留備用電，因此提出向光伏發(fā)電業(yè)主單位收取“備用費”，“這對業(yè)主單位的積極性有一定影響”。李存慧介紹說(shuō)，一般企業(yè)的自備電廠(chǎng)，是按照容量費收取，并不按電量結算。

“光伏發(fā)電和風(fēng)電最大的不同是：風(fēng)電多數只是電源概念，只向網(wǎng)上輸電，由電網(wǎng)統一收購，統一銷(xiāo)售。”李存慧說(shuō)，分布式的光伏發(fā)電是雙向的，要買(mǎi)還要賣(mài)。會(huì )和電網(wǎng)有電量交換，發(fā)電高峰時(shí)用不了賣(mài)給電網(wǎng)，低峰時(shí)從電網(wǎng)買(mǎi)，買(mǎi)賣(mài)的電價(jià)怎么算目前并沒(méi)有出臺規范辦法。另外，光伏發(fā)電波動(dòng)大，上不了主網(wǎng)，只能上配網(wǎng)，配網(wǎng)的調度體系沒(méi)有自主調配權。對電網(wǎng)而言，進(jìn)電量和出電量抵消后，光伏電量只占很小一部分。

張昕竹認為，現在導致“金太陽(yáng)”工程進(jìn)退兩難的主要問(wèn)題還是“體制問(wèn)題”，“光伏發(fā)電等新能源對現有電力系統帶來(lái)很大挑戰，僅僅靠補貼不能解決根本問(wèn)題，需要對電價(jià)定價(jià)機制和管理體制作出調整，最終還是要靠電價(jià)市場(chǎng)化，變成實(shí)時(shí)定價(jià)來(lái)解決。”

張昕竹告訴本刊記者，國外太陽(yáng)能光伏發(fā)電上網(wǎng)，主要依靠國家立法，而強制上網(wǎng)則是解決光伏發(fā)電上網(wǎng)的關(guān)鍵所在。

一位監管部門(mén)人士也認為，中國政府目前更應該做的是推進(jìn)電力改革，開(kāi)放電網(wǎng)準入，鼓勵自發(fā)自用，富余電量上網(wǎng)，不足部分的由電網(wǎng)調節，按進(jìn)、出雙向凈電量結算。

“中國目前在建的特高壓電網(wǎng)，由于是遠距離高電壓，并不適合輸送新能源發(fā)電。”上述監管人士表示，新能源發(fā)電具有稀薄、隨機、波動(dòng)的等特點(diǎn)，更適合分布式發(fā)展，只有通過(guò)強制上網(wǎng)，才能調動(dòng)各種中小投資者的積極性，將集中電源轉向分散電源，建設中小型的電站，在低電壓系統就可以運行，這樣才能推動(dòng)中國新能源發(fā)電的發(fā)展和成熟。

如何讓電網(wǎng)公司主動(dòng)接受光伏發(fā)電這樣的新能源？多位業(yè)內人士給出的答案是改變電網(wǎng)的盈利模式。目前，國內電網(wǎng)企業(yè)是通過(guò)收購電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)之間的差價(jià)來(lái)實(shí)現盈利，而分布式新能源自發(fā)自用多余上網(wǎng)的特點(diǎn)將影響電網(wǎng)的銷(xiāo)售電量，從而影響電網(wǎng)公司的收益。所以關(guān)鍵在于改變電網(wǎng)的收入模式，變“吃差價(jià)”為“單獨定價(jià)”，即核定運行成本后確定過(guò)網(wǎng)費，這也是目前絕大部分國家對電網(wǎng)采取的監管方式。如此，包括各種清潔能源在內的分布式發(fā)電前景將更加明朗。

“這些和多年前提出的電力改革方向完全一致。”這位監管人士說(shuō)。本刊記者獲悉，有關(guān)推動(dòng)中小分布式電站強制上網(wǎng)及結算標準的管理辦法目前正在國家發(fā)改委、電監會(huì )、財政部等有關(guān)部門(mén)征求意見(jiàn)，不過(guò)，來(lái)自電網(wǎng)的反對聲音仍相當強烈。