“成品油消費稅征收環(huán)節后移”有戲了?對油價(jià)地方稅收影響多大

消費稅部分稅目征收環(huán)節后移成為今年財稅改革一大突破口，而種種跡象顯示，成品油消費稅征收環(huán)節后移的可能性正在加大。

近日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)成品油流通高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)，進(jìn)一步完善成品油流通管理制度，健全成品油流通跨部門(mén)監管機制，并加強成品油流通重點(diǎn)領(lǐng)域監管等。比如，交通運輸、商務(wù)、應急管理、稅務(wù)、市場(chǎng)監管等部門(mén)加強對成品油批發(fā)倉儲企業(yè)相關(guān)信息的比對共享。

接受第一財經(jīng)采訪(fǎng)的多位專(zhuān)家表示，上述國務(wù)院文件可能也為成品油消費稅征收環(huán)節后移鋪路，比如稅務(wù)與其他部門(mén)對成品油批發(fā)倉儲企業(yè)信息共享將為征管后移奠定基礎。后續成品油消費稅征收環(huán)節有望后移。

為何成品油消費稅征收環(huán)節可能后移?征收環(huán)節后移對地方財政、成品油價(jià)等有何影響?

為何選擇成品油改革?

中央經(jīng)濟工作會(huì )議在部署2025年經(jīng)濟工作時(shí)，提出要統籌推進(jìn)財稅體制改革，增加地方自主財力。中央財辦有關(guān)負責同志在解讀該會(huì )議精神時(shí)稱(chēng)，推進(jìn)財稅體制改革，在零基預算改革、部分品目消費稅征收環(huán)節后移等方面爭取新突破。

消費稅是中國第三大稅種(收入僅次于國內增值稅和企業(yè)所得稅)，是針對特殊消費品征稅，目的在于引導消費、保護環(huán)境、調節收入分配等。財政部數據顯示，2024年國內消費稅16532億元，比上年增長(cháng)2.6%。

目前消費稅征收環(huán)節主要在生產(chǎn)環(huán)節，但為了更好地發(fā)揮消費稅調節作用，緩和地方財政困難，早在2019年，國務(wù)院就發(fā)文明確后移部分消費稅征收環(huán)節(批發(fā)零售)并穩步下劃地方。不過(guò)這項改革并未落地，而今年有望取得進(jìn)展。

市場(chǎng)主要關(guān)心的是究竟哪些消費稅稅目征收環(huán)節會(huì )后移。目前消費稅共有15個(gè)稅目，但收入主要來(lái)源于煙、成品油、小汽車(chē)與酒四類(lèi)稅目產(chǎn)品。以2020年為例，上述四類(lèi)產(chǎn)品消費稅收入占全部消費稅收入的比重分別為55.7%、31.4%、7.6%和4.1%，合計高達99%。因此，消費稅征收環(huán)節后移聚焦在上述四大稅目上，業(yè)內對此也討論較多。

不難發(fā)現，成品油消費稅收入在15個(gè)稅目中僅次于煙，位居第二。按照上述比例大致推算，2024年成品油消費稅收入規模在5000億元左右。成品油消費稅共涉及7個(gè)子稅目，分別是汽油、柴油、航空煤油、石腦油、溶劑油、潤滑油和燃料油，在生產(chǎn)環(huán)節按每升征收1.2元~1.52元。

西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授劉蓉告訴第一財經(jīng)，成品油消費稅征收環(huán)節后移是指將原本在生產(chǎn)或進(jìn)口環(huán)節征收的消費稅，改為在零售環(huán)節征收。這一調整可以促進(jìn)公平競爭，后移征收環(huán)節可以減少生產(chǎn)或進(jìn)口環(huán)節的避稅行為，確保所有企業(yè)公平納稅，避免因避稅導致的市場(chǎng)不公平。另外，征收環(huán)節后移，可以降低成品油生產(chǎn)企業(yè)資金壓力和負擔。零售環(huán)節征稅使消費者更清楚稅負，增強價(jià)格透明度，更好地發(fā)揮消費稅調節作用。

湖北經(jīng)濟學(xué)院財政與公共管理學(xué)院教授林穎認為，成品油消費造成空氣污染而對自然環(huán)境和人類(lèi)身體健康造成損害，因此包括中國在內不少?lài)议_(kāi)征成品油(或燃油)消費稅，以實(shí)現籌集收入和調節消費的雙重職能。不過(guò)中國成品油消費稅對成品油消費的調節作用有限，原因之一就是成品油消費稅在生產(chǎn)環(huán)節征收，一定程度上約束了成品油消費稅職能與作用的發(fā)揮，弱化籌集收入職能。因此建議將成品油消費稅由生產(chǎn)環(huán)節征收改為零售環(huán)節征收。

此外，國務(wù)院明確部分稅目消費稅征管環(huán)節后移的同時(shí)，將改革調整的存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩定。作為中央稅種的消費稅，成品油消費稅增量收入歸地方所有，有助于增加地方可用財力。

“消費稅征收環(huán)節后移意味著(zhù)增量部分可能全部歸屬地方政府，這有助于地方政府更好地參與成品油市場(chǎng)的監管，提高稅收的透明度和效率。”劉蓉說(shuō)。

征管可控是前提

中國自1994年以來(lái)開(kāi)征成品油消費稅，基于征管便利性，選擇在生產(chǎn)環(huán)節征稅，因為成品油生產(chǎn)企業(yè)一般是較大型企業(yè)，數量相對少，便于征管。而要實(shí)現成品油消費稅征收環(huán)節后移至零售環(huán)節，顯然征管難度加大，征管可控是這項改革推進(jìn)的前提。

而上述國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《意見(jiàn)》，是強化成品油消費稅征管重要一環(huán)。

西北政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院副教授席曉娟告訴第一財經(jīng)，從《意見(jiàn)》內容看，成品油消費稅征收環(huán)節后移的可能性加大，為消費稅征收環(huán)節后移鋪路。

劉蓉也認為，從2019年起，加油站稅控系統從部分地區試點(diǎn)推廣逐步擴大到全國范圍應用，2024年金稅四期全面上線(xiàn)，為消費稅征收環(huán)節后移提供了技術(shù)基礎。再加上此次國務(wù)院《意見(jiàn)》相關(guān)規定落地，成品油消費稅征收環(huán)節后移的可能性確實(shí)在加大。

一位地方官員告訴第一財經(jīng)，《意見(jiàn)》確實(shí)可能是為成品油消費稅征收環(huán)節后移鋪路。從征管上看，稅務(wù)和其他部門(mén)對成品油批發(fā)倉儲企業(yè)信息共享最有效果。當然，現實(shí)中燃料油從煉油廠(chǎng)到批發(fā)倉儲再到零售，中間還有供應鏈平臺和商貿企業(yè)，數據共享仍有一定困難需要克服。

席曉娟表示，此次《意見(jiàn)》完善成品油流通管理制度。比如制定成品油零售經(jīng)營(yíng)資格準入標準，要求企業(yè)據實(shí)核算并上報油品購銷(xiāo)和出入庫數據。從成品油零售經(jīng)營(yíng)準入資格入手，采用嚴進(jìn)嚴管方式為征稅環(huán)節后移做準備。

《意見(jiàn)》還提出健全成品油流通跨部門(mén)監管機制。比如建立地方跨部門(mén)聯(lián)合監管機制，加強成品油流通上下游數據共享應用，提升數字化監管水平。席曉娟認為，成品油流通的多環(huán)節性決定跨部門(mén)聯(lián)合監管的必要性，應用數字化技術(shù)打通上下游征稅信息盲點(diǎn)，避免稅源流失。

事實(shí)上，近年來(lái)稅務(wù)部門(mén)正在不斷加強對加油站稅費監管。國家稅務(wù)總局近年公開(kāi)曝光加油站偷漏稅案件頻次明顯增多。2023年財政部 稅務(wù)總局還調整部分成品油消費稅政策執行口徑，比如對混合芳烴、重芳烴等按照石腦油征收消費稅，強化征管，以促進(jìn)成品油行業(yè)規范健康發(fā)展。

在劉蓉看來(lái)，從征管上來(lái)說(shuō)，成品油消費稅征收環(huán)節后移具備條件。

“目前稅務(wù)部門(mén)已經(jīng)建立了較為完善的稅收征收管理系統。如果將征收環(huán)節后移至批發(fā)或零售環(huán)節，可以在現有系統的基礎上進(jìn)行擴展和升級，以適應新的征收需求。雖然征收環(huán)節后移會(huì )增加征管成本，但通過(guò)合理規劃和利用現有資源，可以在不顯著(zhù)增加成本的情況下實(shí)現征收環(huán)節的轉移。”劉蓉說(shuō)。

席曉娟認為，2018年稅務(wù)總局要求所有成品油發(fā)票均須通過(guò)增值稅發(fā)票管理新系統中成品油發(fā)票開(kāi)具模塊開(kāi)具，再加上此次《意見(jiàn)》相關(guān)舉措落實(shí)，通過(guò)以票控稅方式，加強企業(yè)賬冊管理，共享進(jìn)銷(xiāo)存等關(guān)鍵數據，為成品油征收環(huán)節后移創(chuàng )造了積極條件。

當然，相比于針對產(chǎn)生環(huán)節中的少數大中型企業(yè)征稅而言，成品油消費稅征收環(huán)節后移至零售端，實(shí)踐操作中，將給基層稅務(wù)部門(mén)更大征管壓力。

“成品油批發(fā)或零售環(huán)節的納稅人數量遠超生產(chǎn)環(huán)節，如何提高稅收監管效率和精準度，保證稅款及時(shí)足額入庫是成品油消費稅亟待解決的征管難題。”席曉娟說(shuō)。

劉蓉表示，成品油消費稅征收環(huán)節后移，可能導致稅收延遲，影響財政收入穩定性，增加財政壓力。零售環(huán)節監管難度大，可能增加逃稅風(fēng)險，影響稅收收入。

油價(jià)、地方財力影響幾何

對于普通老百姓而言，更關(guān)心的是成品油消費稅征收環(huán)節后移對油價(jià)的影響。

劉蓉分析，成品油消費稅征收環(huán)節后移是否會(huì )導致油價(jià)上漲，是一個(gè)復雜的問(wèn)題，涉及多個(gè)方面的因素。個(gè)人認為消費稅后移后可能會(huì )有幾個(gè)影響導致油價(jià)上漲。

她表示，首先是稅負轉嫁。消費稅征收環(huán)節從生產(chǎn)環(huán)節后移至零售環(huán)節，煉油廠(chǎng)在出廠(chǎng)銷(xiāo)售時(shí)無(wú)需繳納消費稅，可能導致出廠(chǎng)價(jià)格下降。然而，零售環(huán)節經(jīng)銷(xiāo)商或加油站需繳納消費稅，為保持利潤，可能會(huì )將增加的稅負部分或全部轉嫁給消費者，從而導致成品油零售價(jià)格上升。劉蓉認為，市場(chǎng)競爭也是油價(jià)影響關(guān)鍵因素。消費稅后移可能會(huì )導致市場(chǎng)競爭加劇，尤其是在批發(fā)和零售環(huán)節。這可能會(huì )促使企業(yè)提高效率、降低成本，以保持競爭力。然而，如果企業(yè)無(wú)法通過(guò)優(yōu)化經(jīng)營(yíng)來(lái)消化稅負增加，可能會(huì )選擇通過(guò)提高價(jià)格來(lái)維持利潤。

她表示，消費行為也是影響油價(jià)重要因素。成品油消費稅征收環(huán)節后移至零售環(huán)節，消費者能夠更直觀(guān)地了解到自己在消費成品油時(shí)所承擔的消費稅，可能會(huì )更加理性地考慮自己的用油需求。但長(cháng)期來(lái)看，如果零售價(jià)格上升，可能會(huì )影響消費者的意愿。

席曉娟表示，成品油價(jià)格由國家發(fā)改委根據市場(chǎng)供求和油價(jià)變動(dòng)確定，主要包括國際市場(chǎng)油價(jià)、人民幣匯率、稅費等因素。成品油主要涉及增值稅與消費稅，兩者均為從價(jià)定率稅種，因此，油價(jià)漲幅取決于油價(jià)與稅率的調整。成品油消費稅征稅環(huán)節后移不涉及稅率變化，批發(fā)或零售環(huán)節成品油價(jià)格高于生產(chǎn)環(huán)節，基于此，一定程度上會(huì )造成油價(jià)上漲。

此次消費稅征收環(huán)節后移一大考量，是將增量收入部分劃歸地方，以增加地方財力。但具體到31個(gè)省份而言，成品油征收環(huán)節后移對各地財政影響不一。

西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院教授王文甫等在《稅務(wù)研究》發(fā)表的《消費稅征收環(huán)節后移改革的品目范圍研究》一文測算發(fā)現，成品油消費稅征收環(huán)節后移增加了18個(gè)省份的附加稅費收入，減少了12個(gè)省份的附加稅費收入。其中，四川的附加稅費收入增加最多，可達13.10億元;青海增加最少，僅為0.60億元。煉油大省山東和遼寧附加稅費收入減少最多，分別高達44.22億元和18.28億元。

當然，上述研究是基于一定的假設條件下的測算，實(shí)踐中仍有待成品油消費稅征收環(huán)節后移相關(guān)具體政策明晰。如何設計合理的“定基數、調增量”方案至關(guān)重要，以確保地方財力穩中有進(jìn)。最終成品油消費稅征收環(huán)節是否后移，何時(shí)后移仍需要統籌考量多重因素后作出抉擇。