二氧化碳排放控制的法律問(wèn)題

國際社會(huì )將于2009年12月在丹麥首都哥本哈根舉行《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第15次締約方大會(huì )，在此次大會(huì )上各方應該就2012年后如何應對氣候變化問(wèn)題達成新協(xié)議。然而，在全球金融危機的背景下，各國就溫室氣體減排的爭吵還在持續。繼《京都議定書(shū)》之后的新協(xié)議能否順利達成，仍然存在諸多懸念。全球關(guān)注氣候變化問(wèn)題的各方都對即將舉行的哥本哈根氣候變化大會(huì )寄予厚望。一、國際社會(huì )對二氧化碳的法律地位還存在分歧

全球暖化即溫室效應已成事實(shí)。大多數國家認為，溫室效應是由二氧化碳等溫室氣體的無(wú)節制排放引起的，并為此簽訂了設立溫室氣體削減目標的《氣候變化框架公約》及其《京都議定書(shū)》。在法治的年代，一些具有國際減排義務(wù)的發(fā)達國家紛紛把溫室氣體的工業(yè)排放納入立法管制的軌道，如丹麥、芬蘭、荷蘭、瑞典、英國和德國從1990年起開(kāi)始征收碳稅，至今，基本所有的歐盟國家都已經(jīng)征收了這一稅賦。瑞典甚至從2006年7月1日起開(kāi)始對橫貫大陸的飛機的機票征稅，以限制飛機的溫室氣體排放，其中經(jīng)濟艙的稅收為每張票12.5美元，商務(wù)艙的稅收為每張票56美元。新西蘭于2007年4月開(kāi)始征收溫室氣體排放稅；日本從2007年起開(kāi)始征收化石燃料稅，征收的對象包括煤、石油、天然氣，征收標準為每噸21美元。日本目前正在考慮對溫室氣體的排放征稅。連在溫室氣體管制方面態(tài)度最保守的美國，其聯(lián)邦最高法院于2007年4月2日判決認定二氧化碳屬于空氣污染物，要求聯(lián)邦環(huán)境保護局予以監管。按照《氣候變化框架公約》及其《京都議定書(shū)》的約定，發(fā)展中國家并無(wú)二氧化碳等溫室氣體減排的國際義務(wù)，因此，大多數發(fā)展中國家的環(huán)境立法既沒(méi)有把二氧化碳等溫室氣體作為污染物質(zhì)對待，也沒(méi)有對二氧化碳的排放征收環(huán)境稅費。這說(shuō)明歐美日等發(fā)達國家和地區與發(fā)展中國家之間對二氧化碳是否屬于污染物質(zhì)的看法還存在分歧。

二、中國修訂《大氣污染防治法》時(shí)不宜把二氧化碳作為污染物質(zhì)對待

目前，我國正在修訂《大氣污染防治法》，一些認為二氧化碳是大氣污染物的國家，開(kāi)始以各種手段對中國進(jìn)行游說(shuō)甚至施加壓力，要求中國在修訂《大氣污染防治法》時(shí)把二氧化碳的排放控制納入法治的管道。實(shí)事求是地說(shuō)，溫室氣體的排放控制是國際大勢所趨，中國不可能游離于這個(gè)趨勢之外。但是中國的《大氣污染防治法》解決的是大氣污染防治問(wèn)題。那么，二氧化碳屬于污染物質(zhì)嗎？現行的《大氣污染防治法》并無(wú)相關(guān)的界定，正在修訂的《大氣污染防治法》正在考慮借鑒《水污染防治法》（2008年修訂）關(guān)于“水污染”的定義方法?！端廴痉乐畏ā返?1條規定：“水污染，是指水體因某種物質(zhì)的介入，而導致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現象。”“水污染物，是指直接或者間接向水體排放的，能導致水體污染的物質(zhì)。”我們把這兩個(gè)概念類(lèi)推到大氣污染方面，就可以把“大氣污染”定義為“是指大氣環(huán)境因某種物質(zhì)的介入，而導致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響大氣的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成大氣環(huán)境惡化的現象”，進(jìn)而把“大氣污染物”定義為“是指直接或者間接向大氣排放的，能導致大氣污染的物質(zhì)”。也就是說(shuō)，大氣污染的前提條件包括：某種大氣不包括或者包含相當稀少的物質(zhì)介入大氣；大氣的化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性發(fā)生改變；大氣環(huán)境惡化。眾所周知，大氣的一個(gè)重要成分就是二氧化碳。也就是說(shuō)，向大氣排放二氧化碳不是介入某種大氣不包括或者包含相當稀少的物質(zhì)，另外，向大氣排放二氧化碳，就目前來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有造成大氣環(huán)境惡化。所以向大氣排放二氧化碳不會(huì )產(chǎn)生大氣污染現象，按照現有立法關(guān)于污染的定義框架，二氧化碳不屬于污染物質(zhì)，專(zhuān)門(mén)規范大氣污染防治的《大氣污染防治法》就不應當把二氧化碳的排放控制納入其立法修訂任務(wù)。

我國修訂《大氣污染防治法》時(shí)，一旦把二氧化碳的排放控制納入進(jìn)去，意味著(zhù)二氧化碳就是污染物質(zhì)了。排放污染物質(zhì)的單位和個(gè)人，按照環(huán)境法理學(xué)的邏輯，不僅應向國家交納環(huán)境污染的稅費，在濃度超標或者總量超標的情況下還應接受行政處罰。如果法律認可二氧化碳的污染物質(zhì)地位但不規定二氧化碳的排放濃度、排放總量和相應的行政處罰措施，則會(huì )受到國際社會(huì )的共同譴責。

三、中國宜把二氧化碳作為環(huán)境影響物質(zhì)對待并由環(huán)境經(jīng)濟政策規范

二氧化碳雖然不屬于污染物質(zhì)，但它是造成溫室效應的主要物質(zhì)，因此它是大氣環(huán)境影響物質(zhì)。我國深受氣候改變的危害，因此國務(wù)院和各級地方人民政府已經(jīng)采取了很多政策措施，僅以2007年為例，國務(wù)院就頒布了《應對氣候變化國家方案》、《關(guān)于印發(fā)節能減排綜合性工作方案的通知》，批轉了《節能減排統計監測及考核實(shí)施方案和辦法的通知》，并成立了國務(wù)院節能減排工作領(lǐng)導小組。這些政策性的措施和組織安排，雖然達到了節約能源和溫室氣體控制的雙重效果，但其對國家機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位設立的僅是節能減排的政策義務(wù)，并非溫室氣體排放控制的法律義務(wù)，因此既向國際社會(huì )宣示了中國減排溫室氣體的態(tài)度，展示了自己負責的行動(dòng)，緩解了國際輿論壓力，又有效地粉碎了國際上把中國卷入溫室氣體法律義務(wù)戰的企圖。

退一步講，我國此次修訂《大氣污染防治法》如確實(shí)需要把溫室氣體排放控制納入進(jìn)去，可以考慮把《大氣污染防治法》更名為《大氣環(huán)境保護法》，在其中專(zhuān)設“大氣污染防治的主要措施”和“大氣環(huán)境影響的主要應對措施”兩章。在“大氣環(huán)境影響的主要應對措施”一章設立“溫室氣體的排放控制”和“臭氧層的法律保護”兩節。如果這個(gè)建議不可行，在修訂《大氣污染防治法》時(shí)，可以基于溫室氣體的排放控制與二氧化硫和煙塵、粉塵的排放控制的密切相關(guān)性，把節約能源、節約資源和污染物減排作為連接點(diǎn)，專(zhuān)門(mén)規定客觀(guān)上有利于溫室氣體排放控制的節能減排條款。無(wú)論采取哪種修訂措施，只能對溫室氣體的排放控制設立經(jīng)濟激勵措施，而不能對溫室氣體的大量排放設立行政處罰措施。只有這樣，才既符合我國在國際上作出的自愿性承諾，又為削減溫室氣體的排放作出國際貢獻。