中國環(huán)境問(wèn)題的急迫課題

原本今年3月公布的2005年綠色GDP核算報告難產(chǎn)，據悉是因為國家統計局和國家環(huán)?？偩謱κ欠窆紙蟾嬷懈魇【G色GDP的排名意見(jiàn)不一。盡管報告未能出爐，但據消息靈通人士透露，2005年全國因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟損失超過(guò)上年。

來(lái)自多方面的信息都表明，近年來(lái)我國環(huán)境污染和環(huán)境破壞的程度總體上呈加劇趨勢。例如，全國廢水排放量、生活污水排放量、工業(yè)廢水排放量均在2003年后出現反彈。2005年，廢水排放量比2000年增長(cháng)了26.3％；二氧化硫排放總量不僅未按計劃比2000年減少10%，還增加了27.8％；工業(yè)固體廢物的排放量不僅沒(méi)有比2000年下降10％，更是增長(cháng)了64.2％。重點(diǎn)流域城市污水處理廠(chǎng)按計劃建成率僅為40%，遠遠未達到計劃要求，而且其中半數以上城市污水處理廠(chǎng)非正常運行，出水水質(zhì)超標的超過(guò)1/5?；哪?、水土流失控制未能達到計劃目標。

鑒于環(huán)境問(wèn)題的嚴重性，國家“十一五”規劃提出了“主要污染物排放總量減少10％”等約束性目標。按照這個(gè)目標，主要污染物排放總量年均要減少2％。但從去年情況來(lái)看，全國主要污染物排放總量不降反升，其中，化學(xué)需氧量、二氧化硫的排放量分別比去年同期增長(cháng)了4.2%、5.8%，單位GDP的能耗指標同比上升0.8%，均突破了2%的限制?？梢哉f(shuō)，要完成“十一五”目標的難度極大。

綠色GDP年度核算報告的發(fā)布及其難產(chǎn)，使人們看到了經(jīng)濟發(fā)展背后所付出的沉重環(huán)境代價(jià)。針對中國當前嚴峻的環(huán)境狀況，一些專(zhuān)家提出，中國未來(lái)若干年如出現危機，不在于經(jīng)濟增速突然放慢，甚至也不在于日益擴大的貧富差距，而是環(huán)境污染累積到整個(gè)經(jīng)濟體和社會(huì )無(wú)法承受時(shí)所爆發(fā)的大面積破壞力。屆時(shí)，中國改革開(kāi)放幾十年來(lái)所取得的發(fā)展成果，可能毀于一旦。所以，對環(huán)境問(wèn)題，我們要有高度的危機意識。

環(huán)境持續惡化的原因：官僚體制及其政府失靈

某種程度而言，中國環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生及其逐漸累積，是改革開(kāi)放的副產(chǎn)品。改革是要解放和發(fā)展生產(chǎn)力，首先就是要解決幾億人的吃飯和貧困問(wèn)題。在一個(gè)資本有限而資源相對充足的國家，要發(fā)展首先就要向自然賜予我們的資源索取。所以，在改革開(kāi)放之初，我們看到，遍地開(kāi)花的鄉鎮企業(yè)雖是中國農民的偉大創(chuàng )造，但是也造成了遍地開(kāi)花的污染，而引進(jìn)的外資企業(yè)，也多半是境外淘汰的污染嚴重的落后產(chǎn)業(yè)。

總的來(lái)看，中國環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生和環(huán)境污染的加劇，有以下幾個(gè)因素：

一是人口壓力。我國人口已達13億，約占世界人口的五分之一，這使得我國土地等各項自然資源的人均占有量在世界各國中都排在較后的位置。為求得如此龐大人口的生存，不得不擴大和加深對自然資源的索取，而難以顧及由此對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的不利影響。而且，在今后相當長(cháng)的時(shí)期內，我國人口對生態(tài)環(huán)境的壓力仍存在逐漸加重的趨勢。

二是經(jīng)濟發(fā)展的壓力。我國目前還處在經(jīng)濟文化比較落后的社會(huì )主義初級階段，經(jīng)濟建設是社會(huì )主義建設的中心任務(wù)。然而，幾十年來(lái)的歷史表明，我國的環(huán)境問(wèn)題（尤其是環(huán)境污染）與經(jīng)濟發(fā)展存在著(zhù)一定程度的正相關(guān)性。即經(jīng)濟越發(fā)展，對環(huán)境的壓力就越大，環(huán)境問(wèn)題也越嚴重。而且，今后一段時(shí)間內，這種正相關(guān)還難以改變，經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境的壓力將繼續增大。特別是城市化和工業(yè)化的發(fā)展，將使越來(lái)越多的廢棄污染物排入環(huán)境。

三是改善環(huán)境的經(jīng)濟承受力較弱。我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和仍然較落后的經(jīng)濟現狀，一方面對環(huán)境產(chǎn)生強烈的沖擊和破壞，導致嚴重的環(huán)境問(wèn)題；另一方面又拿不出足夠的資金來(lái)控制和治理環(huán)境問(wèn)題，改善環(huán)境質(zhì)量。美國開(kāi)始大規模治理環(huán)境問(wèn)題時(shí)，人均國民生產(chǎn)總值達11000美元，日本雖較低，也超過(guò)了4000美元。中國目前人均國民生產(chǎn)總值僅2000美元，人民的生活水平還很低，況且還要兼顧基礎建設、交通、通訊、文化教育等多方面的投資需求。因此，在目前的國力下，社會(huì )還無(wú)力集中更多的資金來(lái)改善環(huán)境質(zhì)量，也很難指望在近期內經(jīng)濟實(shí)力發(fā)展到足以跨越環(huán)境問(wèn)題這一關(guān)。

四是社會(huì )心理對環(huán)境質(zhì)量的期望值不高。在不同的社會(huì )經(jīng)濟背景下，或是處于不同的發(fā)展階段，人們對于環(huán)境質(zhì)量的需求和選擇有著(zhù)很大的不同。為環(huán)境所付出的代價(jià)隨時(shí)間、收入、價(jià)值觀(guān)念等而發(fā)生變化。我國尚處于發(fā)展的初級階段，人們更多關(guān)心通過(guò)生產(chǎn)來(lái)滿(mǎn)足各項基本的消費需求，而對于更高一級的環(huán)境享受則屬于奢求之列，環(huán)境意識淡漠。這一方面導致在生產(chǎn)過(guò)程中對環(huán)境產(chǎn)生更多的本來(lái)可以避免的破壞，另一方面使對環(huán)境治理、監督的社會(huì )驅動(dòng)力減小。

上述因素對環(huán)境會(huì )產(chǎn)生很大的壓力，但如果我們在經(jīng)濟增長(cháng)方式以及發(fā)展觀(guān)上合乎可持續發(fā)展理念，則可能最大程度減少這些因素對環(huán)境的不利影響。問(wèn)題是，“先污染后治理”的傳統發(fā)展觀(guān)和“以GDP論英雄”的政績(jì)觀(guān)在過(guò)去的20多年里卻大行其道。傳統發(fā)展觀(guān)以經(jīng)濟增長(cháng)作為衡量發(fā)展的唯一標志，把一個(gè)國家的工業(yè)化和由此產(chǎn)生的工業(yè)文明當作現代化實(shí)現的標志。因此，在現實(shí)經(jīng)濟生活中，這一發(fā)展觀(guān)表現為對國民生產(chǎn)總值、對高速增長(cháng)目標的熱烈追求，并成了國家經(jīng)濟發(fā)展的目標和動(dòng)力，也成了政府考核各級官員政績(jì)的一個(gè)最重要指標。應該說(shuō)，傳統發(fā)展觀(guān)在某個(gè)歷史時(shí)期有其必要性，但是，也應看到，這種發(fā)展觀(guān)所追求的經(jīng)濟增長(cháng)沒(méi)有建立在生態(tài)基礎之上，沒(méi)有確保那些支持長(cháng)期增長(cháng)的資源和環(huán)境基礎受到保護和發(fā)展，相反，有的甚至以犧牲環(huán)境為代價(jià)來(lái)求得發(fā)展，則其結果導致生態(tài)系統的失衡或崩潰，最終使得經(jīng)濟發(fā)展因失去健全的生態(tài)基礎而難以持續。比如，在現行的國民生產(chǎn)總值指標中，既沒(méi)有反映自然資源和環(huán)境質(zhì)量這兩種重要價(jià)值的喪失程度，也沒(méi)有揭示一個(gè)國家為經(jīng)濟發(fā)展所付出的資源和環(huán)境代價(jià)。反而是環(huán)境越污染，資源消耗得越快，國民生產(chǎn)總值增長(cháng)也就愈加迅速。

目前，科學(xué)發(fā)展觀(guān)雖經(jīng)幾年倡導，但由于政府合法性很大程度上還是來(lái)源于經(jīng)濟增長(cháng)，政府考核官員事實(shí)上還是主要看GDP完成情況，加之受傳統的“為官一任，造福一方”思想文化的影響，以及迄今為止工業(yè)化國家所走過(guò)的道路仍然是“先污染后治理”，所以，傳統發(fā)展觀(guān)在人們的思想意識里和掌握政策大權的政府系統，仍有很大的市場(chǎng)，改變起來(lái)非一日之功。

另一方面，要看到，改革開(kāi)放來(lái)，中國環(huán)境污染和破壞程度雖然呈總體惡化趨勢，但這種趨勢在上世紀90年代中后期，也即“九五”和“十五”時(shí)期特別明顯。而這個(gè)階段恰恰也是中國進(jìn)入重化工業(yè)發(fā)展時(shí)期。它的顯著(zhù)特點(diǎn)是，包括能源、交通和通信設施在內的基礎設施建設得到明顯加強，鋼鐵、電解鋁、水泥等重要工業(yè)原材料生產(chǎn)量大幅增長(cháng)，由此推動(dòng)第二產(chǎn)業(yè)的比重加速上升。然而，也在這個(gè)階段，中國經(jīng)濟發(fā)展戰略的選擇受到兩個(gè)根本性的資源、環(huán)境約束：一是中國從來(lái)沒(méi)有將來(lái)也不可能有發(fā)達國家重化工業(yè)高速發(fā)展時(shí)期享有的廉價(jià)資源供應量和環(huán)境容量；二是中國經(jīng)濟增長(cháng)至今仍然主要是發(fā)達國家已基本超越的“高資本投入、高資源消耗、高污染排放”的模式。上述兩個(gè)約束，加之前面的因素，使得我國的污染呈現出“復合型、壓縮型”的特點(diǎn)，即發(fā)達國家在工業(yè)化中后期出現的污染公害已經(jīng)在我國普遍出現，我國已沒(méi)有繼續支持這種增長(cháng)方式的環(huán)境容量。

鑒于市場(chǎng)在環(huán)境保護和治理上存在失靈現象，政府在保護環(huán)境方面負有很大的責任，特別是對于中國這樣一個(gè)轉型社會(huì )來(lái)說(shuō)，政府主導著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )的運行以及資源的分配，相對于已經(jīng)渡過(guò)工業(yè)化的國家，政府負有比市場(chǎng)更大的責任和權力。但是，政府卻沒(méi)有很好負起保護環(huán)境的作用，政府失靈主要表現在：一是監管缺失。對環(huán)境違法行為的處罰規定普遍過(guò)松，特別在地方保護主義的影響下，很多地方環(huán)保管理機構普遍存在執法不嚴，甚至行政不作為的現象，使得企業(yè)違法成本低、守法成本高，這實(shí)際上鼓勵了企業(yè)的污染行為。

二是政策偏差。我國目前實(shí)行的是“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”環(huán)保政策，但在一定技術(shù)條件下，污染治理設施有比較苛刻的經(jīng)濟運行規模要求，而大多數單個(gè)中小企業(yè)的污染排放規模與處理設施的經(jīng)濟運行規模之間存在著(zhù)較大的差距。同時(shí)，中小企業(yè)自身財力不足，籌集污染治理設施所需建設資金困難大、代價(jià)大。這就使得中小企業(yè)污染治理的成本相對較高，造成一些企業(yè)的污染治理流于形式，有人檢查就應付一下，或者交一些罰款，還留下了“尋租”的隱患。另外，在垃圾處理、水處理、能源領(lǐng)域的價(jià)格管制和價(jià)格補貼政策，實(shí)際上也在鼓勵企業(yè)和居民排放。

三是戰略扭曲。在我國，以經(jīng)濟建設為中心已經(jīng)扭曲為以GDP增長(cháng)為中心，環(huán)境保護在政府工作中的實(shí)際地位實(shí)際很低。受發(fā)展戰略扭曲的影響，我國粗放型的工業(yè)化、城市化方式并未得到改善，污染排放強度長(cháng)期居高不下。一些生態(tài)環(huán)境原本就很脆弱的地區，為了GDP的增長(cháng)，超環(huán)境容量大上工業(yè)項目，甚至是污染強度大的重化工業(yè)項目，使環(huán)境問(wèn)題雪上加霜。

政府的失靈，根源在于現行的政策體制缺陷。中國的官員并非由選舉產(chǎn)生，而是由上級提拔，而提拔的首要標準，是看官員貢獻了多少GDP。因此，各級官員只關(guān)心經(jīng)濟增長(cháng)，而不管付出多少環(huán)境代價(jià)。這使得地方政府在GDP增長(cháng)和環(huán)境保護目標產(chǎn)生沖突時(shí)，會(huì )發(fā)生職能錯位。特別是存在強大區域競爭壓力的情況下，地方政府為了GDP和財政收入，可能對創(chuàng )造GDP和稅收但卻破壞了環(huán)境的企業(yè)爭一只眼閉一只眼，甚至包庇慫恿，從而，由環(huán)境保護的監管者變成不作為者。從現行的環(huán)保監管體制來(lái)看，也使得政府失靈成為可能。在我國，地方環(huán)保機構在經(jīng)費和人員上都受制于地方政府，缺乏獨立性，因此，地方的環(huán)保工作很大程度上受地方首長(cháng)意志的支配。這樣，出于發(fā)展地方經(jīng)濟的考慮，生產(chǎn)或投資時(shí)出現了環(huán)境問(wèn)題，本級環(huán)保部門(mén)往往不管，而由于信息不對稱(chēng)和體制限制，上級環(huán)保部門(mén)也管不了，于是就出現監管真空?？傊?，現行的官僚體制造成了中國的環(huán)境污染。

環(huán)境保護中的地方主義和特殊利益集團

考察轉型期中國的環(huán)境問(wèn)題，還有一個(gè)特殊的原因不能不提，這就是地方保護主義以及地方政府與某些企業(yè)特別是大企業(yè)結成的利益集團。今年初在國家環(huán)?？偩窒破鸬男乱惠?ldquo;環(huán)保風(fēng)暴”中，環(huán)?？偩钟?ldquo;區域限批”的新辦法，對唐山、呂梁、萊蕪、六盤(pán)水4個(gè)城市及大唐國際、華能、華電、國電等4大電力集團處以停批、限批所有建設項目的行政制裁。這一制裁，就是明確打擊由大企業(yè)和地方政府結成的利益聯(lián)盟。

所謂地方保護主義，簡(jiǎn)言之，是指地方政府或部門(mén)濫用政府權力，一味強調本地利益而置全局利益、整體利益于不顧的做法，它的實(shí)質(zhì)是對地方利益的不當追求與失當保護。地方保護主義首先源于地方政府的“經(jīng)濟人”特性及其雙重身份。一方面，地方政府作為中央政府的代理者和下屬機構，應服從中央宏觀(guān)調控和全局利益；另一方面，地方政府作為特定區域的管理者，又有著(zhù)本區域的利益要求，是自身利益的管理者和實(shí)現者。地方政府在這雙重身份中難以平衡，通常就會(huì )偏向地方利益這一邊。地方保護主義的滋生也與轉型期地方政府職能定位產(chǎn)生偏差有關(guān)。政府在某種意義上不僅是國家公共權力的管理者，而且是所有者、生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，其權力行使與經(jīng)濟利益直接掛鉤。許多地方政府就片面地認為，政府應該運用行政干預手段直接介入當地的經(jīng)濟發(fā)展，“經(jīng)濟要上，法律要讓”，強調為地方經(jīng)濟發(fā)展采取各種“開(kāi)綠燈”和“行方便”的地方保護措施。此外，傳統的好官意識也是造就地方保護主義的一個(gè)極其冠冕堂皇的理由和觀(guān)念基礎；至于片面的政績(jì)標準，就更不用說(shuō)了，它是導致地方立法中的地方保護主義的一個(gè)重要因素。

地方保護主義目前廣泛存在于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的各方面，但在環(huán)保領(lǐng)域體現得尤其明顯。比如，有的地方以?xún)?yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境為由，禁止環(huán)保部門(mén)開(kāi)展執法檢查監督。他們通過(guò)制訂和實(shí)行“綠卡”、“進(jìn)廠(chǎng)審簽”、“預約執法”、“掛牌”等土政策，為地方企業(yè)提供特殊保護，不準或禁止環(huán)保等有關(guān)執法部門(mén)到企業(yè)進(jìn)行正常的監督管理和執法檢查，造成了環(huán)保部門(mén)在環(huán)保執法中的盲區，這在一定程度上保護了企業(yè)的環(huán)境違法行為。有的地方干預環(huán)保部門(mén)依法全面足額征收排污費。不少地方黨政領(lǐng)導采取打電話(huà)、批條子、開(kāi)協(xié)調會(huì )議甚至直接下文等方式強制減免排污費，嚴重干擾環(huán)保部門(mén)的工作，造成一些地方征收排污費的數額少、比例小，這在一定程度上默認了企業(yè)的違法超標排放行為，阻礙了污染治理進(jìn)程。有的地方限制環(huán)保部門(mén)實(shí)施行政處罰。對環(huán)保部門(mén)經(jīng)查證屬實(shí)的企業(yè)環(huán)境違法行為，經(jīng)常會(huì )有當地黨政領(lǐng)導或有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導親自出面，或者上門(mén)指示“協(xié)調”，或者打電話(huà)過(guò)問(wèn)說(shuō)情，或者在企業(yè)請示報告上簽字批示要求照顧，造成環(huán)保部門(mén)對環(huán)境違法行為實(shí)施行政處罰不能實(shí)現，這在一定程度上縱容了企業(yè)的環(huán)境違法行為。還有的地方公然違反環(huán)保政策和不執行環(huán)保法規制度。一些地方在大搞招商引資的過(guò)程中，只追求企業(yè)和項目的數量，放任引進(jìn)那些工藝設備落后、國家明令淘汰的污染項目和企業(yè)。更有甚者，少數地方要求環(huán)保部門(mén)為違反國家產(chǎn)業(yè)政策的“15小”和“新5小”等企業(yè)建設開(kāi)“綠燈”，帶來(lái)“環(huán)保第一審批權”落空，導致“環(huán)評”和“三同時(shí)”等環(huán)保法規制度形同虛設。

總之，為了地方利益（實(shí)際上是為個(gè)人私利），地方政府或部門(mén)往往置國家法律和法規于不顧，對損害生態(tài)環(huán)境和自然資源的違法行為采取放任自流、甚至是包庇縱容的態(tài)度。這種以犧牲資源與環(huán)境為代價(jià)而尋求短期快速發(fā)展，犧牲長(cháng)遠利益和全局利益而尋求地方眼前利益的發(fā)展模式，造成一些地方經(jīng)濟畸形發(fā)展中的保護主義。

除了地方保護主義這根“毒瘤”外，當前環(huán)保領(lǐng)域最嚴重的一個(gè)現象就是特殊利益集團的形成。經(jīng)濟學(xué)家張宇燕曾對利益集團下了一個(gè)定義，指的是“由一群擁有共同利益的、在社會(huì )中占少數的人組成的團體，其目的在于力求通過(guò)對國家立法或政府政策的形成與執行施加于己有利之影響，以期最便捷地實(shí)現自身的利益”。我們看到，一些重大投融資項目的背后，往往有大的壟斷性利益集團，它們可對政府相關(guān)決策部門(mén)施加影響，甚至對專(zhuān)家咨詢(xún)機構、新聞媒體施加強大影響，而有的政府部門(mén)也借此實(shí)現其權力和利益的最大化，幾方聯(lián)手，結成利益共同體或既得利益集團，這個(gè)既得利益集團往往是高官推動(dòng)、強權與金錢(qián)開(kāi)路，臺上有人唱戲，臺下有人鼓掌，臺后有人指揮操縱，但大部分的壟斷利潤并未收歸國有而是轉化為部門(mén)和企業(yè)利益。

環(huán)保領(lǐng)域的特殊利益集團就是少數地方政府或部門(mén)與某些居于壟斷地位的企業(yè)出于追求各自利益的需要而結成的聯(lián)盟。在中國，地方政府與企業(yè)合謀獲利由來(lái)已久，他們往往以污染環(huán)境為代價(jià)，瘋狂興建大型電力、化工、煤礦、造紙等工程，企業(yè)獲得巨大利潤，地方政府也得到巨額回扣。很多地方政府官員這樣做，并非為了“政績(jì)”，而是赤祼裸地攫取黑利。所以，它與傳統的發(fā)展觀(guān)和錯誤的政績(jì)評價(jià)體系無(wú)關(guān)。

以水電開(kāi)發(fā)為例，根據世界水壩委員會(huì )的標準，全世界45000座大型水壩中，中國就有22000座，所占比例已達45%，中小型水壩更多達幾十萬(wàn)座。我們是否真的需要在所有可建壩的江河溪流上都筑起大壩？沒(méi)人去管這個(gè)問(wèn)題。因為在水壩建設中，首先獲利的是水電集團，其次是地方政府。西南是我國水流豐富的地區，也是水電站和水庫建設的集中區域。據了解，青藏高原東部的最高峰貢嘎山木格措風(fēng)景名勝區，被選定為瓦斯溝水電開(kāi)發(fā)的調節水庫建設；大香格里拉6條河流交界處成為了世界上水壩最密集的地方；岷江上游規劃有水電7級開(kāi)發(fā)，其支流馬邊河規劃有9級開(kāi)發(fā)；大渡河干流規劃有17級開(kāi)發(fā)；雅礱江干流規劃有21級開(kāi)發(fā)；云南境內的瀾滄江上將修建15座梯級電站。正如一些專(zhuān)家指出的，目前這些在建項目和規劃項目以及所反映的整個(gè)開(kāi)發(fā)建設思路，采取的基本上都是一種竭澤而漁、釜底抽薪、全流域無(wú)節制地進(jìn)行梯級開(kāi)發(fā)的方式，特別是在一個(gè)水系中大密度、不合理地開(kāi)發(fā)梯級水電站，必將給水域生態(tài)環(huán)境帶來(lái)巨大影響。而世界遺產(chǎn)地、國家自然保護區、國家風(fēng)景名勝區、國家生態(tài)功能區等國家明令保護的區域也就在水電站建設的高歌猛進(jìn)中不斷遭到蠶食和侵占。例如，金沙江上就已規劃了十四座巨型水電站，裝機都在百萬(wàn)千瓦以上，其中“三江并流”世界自然遺產(chǎn)地中最著(zhù)名的虎跳峽景觀(guān)區將要建成特大型控制水庫；怒江規劃了十一級梯級開(kāi)發(fā)；瀾滄江規劃了十四級梯級開(kāi)發(fā)。至于那些無(wú)立項、無(wú)設計、無(wú)驗收、無(wú)管理的小電站建設，在全國更是遍地都是?？梢哉f(shuō)，當利益集團在對能源基地、水電大省的宏偉目標津津樂(lè )道的同時(shí)，對水電開(kāi)發(fā)對生態(tài)系統和綜合環(huán)境可能造成的巨大負面影響卻完全未被提及。

特殊利益集團不僅存在于水電開(kāi)發(fā)中，在政府引資中也廣泛存在。近日曝光的金光集團APP在海南毀樹(shù)造林就是一例。據有關(guān)部門(mén)統計，近幾年海南省建成的工業(yè)項目中，金光集團APP的投資額年均占了80％以上。為此，金光集團也要求海南地方政府提供200萬(wàn)畝天然林地作為其配套措施，所以，在海南，人們會(huì )看到，高速公路周邊的大部分地段，數十年生的護路林被砍伐殆盡，種上金光集團需要的紙漿林。而現在，金光集團竟然在海南省鸚哥嶺省級自然保護區大面積造起桉樹(shù)林，嚴重破壞了保護區的生態(tài)環(huán)境和生物多樣性。

金光集團在海南推行的所謂桉樹(shù)漿紙林項目，與去年媒體所披露的其在云南的所作所為，幾乎如出一轍：都是以誘人的巨額投資，和同樣誘人的桉樹(shù)漿紙林工程，與地方政府簽下大單，然后搖身一變?yōu)?ldquo;政治任務(wù)”，挾地方政府之威，由各級林業(yè)主管部門(mén)“協(xié)助指導”，一路過(guò)關(guān)斬將，強力推行。本來(lái)，金光集團所謂的桉樹(shù)漿紙林項目，即“造林-制漿-造紙”項目，其實(shí)是“先毀林造紙，再造林造紙”，與我國森林的保護政策完全背道而馳。其毀壞天然林、人工林之觸目驚心，侵犯農民利益和公眾利益之嚴重，在當前我國對林木、土地和農民利益實(shí)施嚴格保護的大背景下，也實(shí)在是匪夷所思。但由于金光集團在海南推行的林漿紙一體化項目可為地方帶來(lái)極為可觀(guān)的財政收入，所以有關(guān)政府部門(mén)也就與金光集團“兵和一處、將打一家”，成為名副其實(shí)的利益聯(lián)盟。

當年對天然林的濫砍濫伐，也曾因“木頭財政”造成了地方經(jīng)濟的一時(shí)繁榮，然而短暫的、局部的經(jīng)濟利益，帶來(lái)的卻是對長(cháng)期的、整體的經(jīng)濟、環(huán)境和社會(huì )效益的損害，國家不得不拿出比當年砍伐森林所獲價(jià)值多得多的錢(qián)，來(lái)進(jìn)行天然林的保護與恢復。而實(shí)際情況是，經(jīng)過(guò)人工努力，植被和森林的覆蓋率可以恢復提高，但被破壞的原始的森林生態(tài)系統卻很難再造，它所帶來(lái)的綜合性損害是不可逆轉的?？上У氖?，海南又在重犯“木頭財政”之錯。

從上述事例中，一言以蔽之，特殊利益集團，和錯誤的政績(jì)觀(guān)一起成為環(huán)境持續惡化的主因。對此，國家環(huán)?？偩指本珠L(cháng)潘岳有獨到的表述。他說(shuō)，高污染、高耗能行業(yè)的瘋狂擴張中，產(chǎn)生了一種特殊利益結合現象。一方面，某些地方政府通過(guò)上大型重工業(yè)項目，追求短平快的業(yè)績(jì)；另一方面，在地方政府庇護下，一些企業(yè)把全民的資源環(huán)境變現為私利，而且方式極端粗魯，不顧后果。這種現象，上干擾中央的宏觀(guān)調控，下侵犯百姓權益引發(fā)社會(huì )不安。

對于環(huán)境保護中的特殊利益集團，現在到了不能不加以重視的時(shí)候了。

解決環(huán)境問(wèn)題須有堅韌的耐力和綜合的治理

全國人大環(huán)資委主任曲格平曾說(shuō)：“從一個(gè)號令自然的主人，到一個(gè)善待自然的朋友，是一次人類(lèi)意識的深刻覺(jué)醒，也是一次人類(lèi)角色的深刻轉換”。然而遺憾的是，我們還沒(méi)有實(shí)現這種真正的覺(jué)醒和轉變。

如前所述，中國環(huán)境問(wèn)題的嚴峻不但在于地方保護主義和特殊利益集團，以及傳統發(fā)展觀(guān)和錯誤政績(jì)觀(guān)的影響，還在于中國是一個(gè)發(fā)展中國家，有著(zhù)嚴重的脫貧任務(wù)，以及由于我們經(jīng)濟增長(cháng)方式的落后未能找出一條與“先污染后治理”不同的新的發(fā)展道路。所以，治理中國的環(huán)境問(wèn)題必須要有堅韌的耐力，不能悲觀(guān)失望，也不能抱有畢其功于一役的心理，須做長(cháng)期戰斗的準備，同時(shí)要采取綜合的治理舉措，任何單一的措施都是難見(jiàn)效的。

從今年綠色GDP報告出爐的艱難也可見(jiàn)一斑。在這兩年過(guò)程中，盡管在一些省份啟動(dòng)了綠色GDP考核試點(diǎn)，并在一些地方納入了政績(jì)考核范圍，但是，綠色GDP考核試點(diǎn)仍然舉步維艱，兩年間，不斷有綠色GDP被“緩行”的消息傳出；至于環(huán)保政績(jì)考核，更是表面上喊得兇，實(shí)則不過(guò)是走形式、擺樣子，并無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。所有實(shí)行環(huán)保政績(jì)考核的地方，其黨政領(lǐng)導全部都是“合格”、“優(yōu)秀”，沒(méi)有一個(gè)被亮“黃牌”、更沒(méi)有被“紅牌”罰下。

解決經(jīng)濟發(fā)展中出現的環(huán)境污染問(wèn)題，首先要在科學(xué)發(fā)展觀(guān)的指導下，轉變傳統的發(fā)展觀(guān)，將以“GDP論英雄”的政績(jì)考核體制扭轉過(guò)來(lái)。2003年，新一屆中央提出了科學(xué)發(fā)展觀(guān)的理念，此后又提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、構建和諧社會(huì )、建設資源節約型和環(huán)境友好型社會(huì )以及建設創(chuàng )新型國家等，使得科學(xué)發(fā)展觀(guān)的內涵不斷豐富和完善?？茖W(xué)發(fā)展觀(guān)是關(guān)于在社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展中如何進(jìn)行經(jīng)濟、環(huán)境和社會(huì )綜合決策的方法論。它對環(huán)境治理的意義在于更新人們對環(huán)境的認識觀(guān)念，并相應地采取一系列政策和行動(dòng)以實(shí)現經(jīng)濟績(jì)效、環(huán)境績(jì)效和社會(huì )績(jì)效的最大化。

在經(jīng)濟發(fā)展中，人們之所以對水、土地和礦產(chǎn)資源不加珍惜，以致產(chǎn)生環(huán)境保護的“公地悲劇”，很大程度上與土地等資源的產(chǎn)權殘缺有關(guān)。在一個(gè)法治國度里，土地、礦產(chǎn)等所有資源要么是屬于自然人，即個(gè)人所有，要么是屬于法人所有（國家所有也應是以法人形式所有），根本沒(méi)有什么虛幻的集體所有。但在我國，土地和礦產(chǎn)資源等卻屬于國家所有。國家是一個(gè)非人格化的虛幻的集體，它必須要落實(shí)到具體的人和部門(mén)來(lái)履行。所以，對國有的土地等自然資源要進(jìn)行所有制形式改革，采用私法人所有制形式。國有資源的私法人所有制形式是指國有的財產(chǎn)權在法律上的表現形式必須是由具體的私法人（企業(yè)法人--社團法人之一種或財團法人）所有而不是公法人，即政府直接所有。私法人所有制也叫法人所有制。就像所有財產(chǎn)性資產(chǎn)的管理公司管理資產(chǎn)一樣，自然資源也應該是由國家專(zhuān)門(mén)組建的資源性資產(chǎn)管理公司對國家委托其管理的資源性資產(chǎn)進(jìn)行法人所有制管理（視資產(chǎn)性質(zhì)不同可以是企業(yè)法人也可以是財團法人管理）。事實(shí)上，土地歸自然人或法人所有的法律原則是世界上幾乎所有法治國家普遍采用的通行做法，也符合市場(chǎng)經(jīng)濟的基本要求。這種資源的法人所有制（盡管這些法人是受?chē)业人腥宋袑?shí)行信托管理國有資源的）是防止資源掠奪，保護自然環(huán)境最好的一種制度。它可以從根本上消除“公地悲劇”。

中國是市場(chǎng)經(jīng)濟國家，將市場(chǎng)機制引入環(huán)保領(lǐng)域，研究制定基于市場(chǎng)的環(huán)境政策對治理環(huán)境也很重要。與傳統的直接管制手段相比，市場(chǎng)手段既能保證環(huán)境質(zhì)量改善，又能滿(mǎn)足區域經(jīng)濟增長(cháng)的要求，是實(shí)現經(jīng)濟與環(huán)境效益相統一的重要途徑。市場(chǎng)手段中最重要的是排污權交易，這種方法主要通過(guò)建立合法的污染物排放權利，并允許這種權利象商品那樣買(mǎi)入和賣(mài)出來(lái)進(jìn)行排放控制。如果排污者能削減其排污量，他的余額就可以出售獲利，因此可以刺激排污者發(fā)明或利用新的更經(jīng)濟的處理技術(shù)和方法，這樣社會(huì )治理環(huán)境的總費用就會(huì )減少，效益差、污染嚴重的排污者在市場(chǎng)競爭中將處于不利地位。環(huán)保團體也可購買(mǎi)排污權，從而阻止排污者使用這部分權利，這將使環(huán)境質(zhì)量高于環(huán)境標準。征收環(huán)境稅，即庇古稅也是一種市場(chǎng)手段。20世紀30年代，福利經(jīng)濟學(xué)的創(chuàng )始人庇古提出根據環(huán)境污染造成的損害對污染者征收環(huán)境稅。庇古稅具有動(dòng)態(tài)效率和靜態(tài)效率，這正是管制所缺乏的。在靜態(tài)條件下，只要還有污染就要被征稅。在動(dòng)態(tài)條件下，污染的進(jìn)一步減少可以通過(guò)技術(shù)進(jìn)步和革新等來(lái)取得，進(jìn)而減少未來(lái)稅收支付。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟則是通過(guò)改變經(jīng)濟增長(cháng)方式來(lái)治理環(huán)境。循環(huán)經(jīng)濟是人類(lèi)按照自然生態(tài)系統物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)規律建構的經(jīng)濟系統，并使經(jīng)濟系統和諧地納入到自然生態(tài)系統的物質(zhì)循環(huán)過(guò)程中去。循環(huán)經(jīng)濟與傳統經(jīng)濟的不同之處在于：傳統經(jīng)濟是一種由“資源-產(chǎn)品-消費-排放”所構成的物質(zhì)單向流動(dòng)的線(xiàn)形經(jīng)濟。在這種經(jīng)濟中，人們以越來(lái)越高的強度把地球上的物質(zhì)和能源開(kāi)采出來(lái)，在生產(chǎn)加工和消費過(guò)程中又把污染和廢物大量地排放到壞境中去，對資源的利用常常是粗放的和一次性的，通過(guò)把資源持續不斷的變成廢物來(lái)實(shí)現經(jīng)濟的數量型增長(cháng)，由此導致許多自然資源的短缺與枯竭，并釀成災難性壞境污染后果。與此不同，循環(huán)經(jīng)濟倡導的是一種建立在物質(zhì)不斷循環(huán)利用基礎上的經(jīng)濟發(fā)展模式，它要求經(jīng)濟活動(dòng)按照自然生態(tài)系統的模式，組織成一個(gè)“資源-產(chǎn)品-消費-再生資源”的物質(zhì)循環(huán)流的過(guò)程，使得整個(gè)經(jīng)濟系統以及生產(chǎn)和消費的過(guò)程基本上不產(chǎn)生或者只產(chǎn)生很少的廢棄物，其特征是自然資源的低投入、高利用和廢棄特的低排放。所有的物質(zhì)和能源在這個(gè)不斷進(jìn)行的經(jīng)濟循環(huán)中得到合理和持久的利用，從而把經(jīng)濟活動(dòng)對自然環(huán)境的影響降低到盡可能小的程度。循環(huán)經(jīng)濟為工業(yè)化以來(lái)的傳統經(jīng)濟轉向可持續發(fā)展的經(jīng)濟提供了新的理論范式，能從根本上消解長(cháng)期以來(lái)環(huán)境與發(fā)展之間的尖銳沖突。

推行綠色GDP核算和試點(diǎn)。綠色GDP核算是指從傳統GDP中扣除自然資源耗減成本和環(huán)境退化成本的核算體系，它建立在以人為本、協(xié)調統籌、可持續發(fā)展的觀(guān)念之上。一旦實(shí)施綠色GDP，人們心中的發(fā)展內涵與衡量標準就變了，扣除了環(huán)境損失成本，會(huì )使一些地區的經(jīng)濟增長(cháng)數據大大下降。一旦實(shí)施綠色GDP，也必將帶來(lái)干部考核體系的重大變革。過(guò)去各地區干部的政績(jì)觀(guān)，皆以單純的GDP增長(cháng)為業(yè)績(jì)衡量標準，現在要將經(jīng)濟增長(cháng)與社會(huì )發(fā)展、環(huán)境保護放在一起綜合考評。所以，綠色GDP不僅能反映經(jīng)濟增長(cháng)水平，而且能夠體現經(jīng)濟增長(cháng)與自然保護和諧統一的程度，可以很好地表達和反映可持續發(fā)展的思想和要求。

除上述這些措施和政策外，當前環(huán)境保護最急迫的任務(wù)我認為是要推進(jìn)公眾的環(huán)境參與。理論上說(shuō)，公眾可以為環(huán)境保護提供動(dòng)力，因為他們是環(huán)境和資源破壞的真正受害者，他們不會(huì )選擇讓自己的健康和安全受到嚴重損害的發(fā)展道路，不會(huì )選擇斷送自己子孫后代賴(lài)以生存和發(fā)展的資源的發(fā)展道路，所以，公眾是權力尋租無(wú)法突破的障礙。公眾參與也有助于解決市場(chǎng)經(jīng)濟中存在的外部性問(wèn)題，因為參與的過(guò)程可以更全面地識別環(huán)境和社會(huì )影響，有助于將每個(gè)項目中的外部不經(jīng)濟性?xún)炔炕?，從而改變項目的成本效益分析，不利于只重開(kāi)源的粗放型的開(kāi)發(fā)項目，而有利于立足節能降耗、需求管理的集約型項目，有助于促進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，最終有利于推動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)方式的轉變。

從世界環(huán)保事業(yè)來(lái)看，其最初的推動(dòng)力量也來(lái)自于公眾而不是政府。西方國家環(huán)境問(wèn)題的轉折源于上世紀60年代末，面對當時(shí)環(huán)境狀況惡化的現實(shí)，公眾發(fā)出了他們的反對聲音，由此形成的強大壓力促使西方國家的環(huán)境治理發(fā)生了深刻的變革。中國今日環(huán)境污染和生態(tài)破壞之嚴重，治理的速度趕不上破壞的速度，固然跟人口過(guò)多、資源匱乏、環(huán)境容量太小、生產(chǎn)方式與消費方式太落后等多種因素有關(guān)，但從更深層次看，公眾參與程度太低不能不說(shuō)是一個(gè)重要原因。另外，中國環(huán)境保護中存在的有法不依，執法不嚴現象，原因之一也是公眾參與的民主法制機制不足。

目前，中國社會(huì )正呈現利益多元化的狀態(tài)，最實(shí)際的問(wèn)題是如何避免由任何一個(gè)利益集團主導決策過(guò)程，尋求其自身的利益最大化。為此，需要將公共決策過(guò)程公開(kāi)，讓各個(gè)利益群體都獲得知情參與的機會(huì )，讓公眾在維護自身環(huán)境權利的過(guò)程中尋找到發(fā)展和保護的艱難平衡。在環(huán)境決策中嚴格遵守公眾參與程序，可以部分彌補民主合法性的缺失，有助于形成社會(huì )共識，發(fā)揮市場(chǎng)化手段高效配置資源的優(yōu)勢，實(shí)現環(huán)境公平，達成人與自然的和諧。

當然，公眾參與不是政府的施舍，也不是過(guò)去那種以政府為主體動(dòng)員組織群眾運動(dòng)的老觀(guān)念。公眾參與應是與政府平行的一個(gè)主體。這就需要在憲法以及環(huán)境基本法和其他環(huán)境法律、法規中明確公民的環(huán)境權及其范圍、內容和行使程序，并設定環(huán)境侵權責任，盡早建立起公民的基本環(huán)境權利義務(wù)體系。只有把環(huán)境權上升為公民和社會(huì )的基本權利，全社會(huì )才能有效地利用環(huán)境權這個(gè)武器對環(huán)境違法行為進(jìn)行堅決的斗爭。在此基礎上，加強公民的環(huán)境保護參與權、環(huán)境違法行為檢舉權、環(huán)境信訪(fǎng)權、環(huán)境訴訟權、環(huán)境監督權、環(huán)境結社權建設。只有這樣，才能形成公民參與的社會(huì )氛圍。

總之，要解決我國的環(huán)境問(wèn)題，須有足夠的信心和耐心。在制度建設方面，應按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)和構建和諧社會(huì )的要求，重點(diǎn)是完善以保障公眾環(huán)境權益為根本的法律法規體系，完善以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟為目標的財稅政策體系，建立以綠色GDP為核心的地方政府考核體系，以及建立以垂直管理為主的行政監管體系。

作者：中共中央黨校學(xué)習時(shí)報社 鄧聿文