王志軒：中國碳市場(chǎng)建設的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

（中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì )專(zhuān)職副理事長(cháng)）

在推進(jìn)中國碳排放權交易市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)"碳市場(chǎng)"）建設中，筆者常常感受到在政府部門(mén)、學(xué)界、企業(yè)界、金融界、民眾以及國際上對碳市場(chǎng)的關(guān)注者，對于中國推進(jìn)全國碳市場(chǎng)建設有種種不同看法。如有人擔心中國碳市場(chǎng)建設會(huì )影響到中國經(jīng)濟的發(fā)展，有人擔心碳市場(chǎng)對減碳的作用不大，不如用碳稅工具更有效，有人擔心碳市場(chǎng)運行后與現有節能減排的政策產(chǎn)生矛盾，有人對已經(jīng)試點(diǎn)多年的省級碳市場(chǎng)與全國碳市場(chǎng)銜接產(chǎn)生疑問(wèn)……即便是國家已經(jīng)明確首先納入發(fā)電行業(yè)--碳市場(chǎng)的主體，對于如何開(kāi)展碳市場(chǎng)在法規政策層面、技術(shù)規范層面、具體操作層面也是問(wèn)題多多。經(jīng)過(guò)對問(wèn)題的初步分析，除了對碳市場(chǎng)缺乏必要的理論基礎和對實(shí)踐情況不了解外，大致可以分為四類(lèi)情形：一是對國家推進(jìn)碳市場(chǎng)建設的戰略要求及具體框架不清楚；二是對中國推進(jìn)碳市場(chǎng)建設的工作情況（進(jìn)展）不清楚；三是對中國電力發(fā)展特點(diǎn)、碳市場(chǎng)建設特點(diǎn)不清楚；四是對節能減排政策、新能源發(fā)展政策與碳減排政策的整體情況不清楚。因此，有必要對中國碳市場(chǎng)建設的一些關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行分析。

一、全國碳市場(chǎng)的建設不是要不要的問(wèn)題，而是如何加快建設并運行好的問(wèn)題

2011年10月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展碳排放權交易試點(diǎn)工作的通知》，批準北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳等7省市開(kāi)展碳交易試點(diǎn)工作。2013年6月18日，深圳試點(diǎn)在全國7家試點(diǎn)省市中率先啟動(dòng)交易，經(jīng)過(guò)幾年試點(diǎn)實(shí)踐，7省市完成了試點(diǎn)工作，取得了豐富經(jīng)驗。2013年11月，中共十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》之（53）提出："發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度……"。2014年9月，國家發(fā)展改革委印發(fā)國務(wù)院批復的《國家應對氣候變化規劃（2014-2020）》第七章第二節"建立碳交易制度"中，專(zhuān)門(mén)有"加快建立全國碳排放交易市場(chǎng)""健全碳排放交易支撐體系"等專(zhuān)款要求。2015年4月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》之（二十三）提出："推行市場(chǎng)化機制。建立節能量、碳排放權交易制度，深化交易試點(diǎn)，推動(dòng)建立全國碳排放權交易市場(chǎng)"。2015年6月，中國向聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書(shū)處提交了《強化應對氣候變化行動(dòng)--中國國家自主貢獻》文件，提出了中國要在包括碳交易市場(chǎng)在內的15個(gè)方面持續不斷地做出努力的承諾。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》之（四十二）提出："深化碳排放權交易試點(diǎn)，逐步建立全國碳排放權交易市場(chǎng)……"。2015年10月，中共十八屆五中全會(huì )公報提出"建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度"。2015年10月，習近平主席在巴黎氣候變化大會(huì )開(kāi)幕式上的講話(huà)提出"中國將把生態(tài)文明建設作為'十三五'規劃重要內容、……構建低碳能源體系……、建立全國碳排放交易市場(chǎng)……"。2016年10月，國務(wù)院印發(fā)的《"十三五"控制溫室氣體排放工作方案》之六"建設和運行全國碳排放權交易市場(chǎng)"中提出"建立全國碳排放權交易制度。出臺《碳排放權交易管理條例》及有關(guān)實(shí)施細則，各地區、各部門(mén)根據職能分工制定有關(guān)配套管理辦法，完善碳排放權交易法規體系"。2016年12月，國務(wù)院印發(fā)的《"十三五"節能減排綜合工作方案》之（三十四）中提出："推進(jìn)碳排放權交易，2017年啟動(dòng)全國碳排放權交易市場(chǎng)"。2017年12月，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《全國碳排放權交易市場(chǎng)建設方案（發(fā)電行業(yè)）》。2019年3月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《碳排放權交易管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》。據新華社北京2019年7月11日電，李克強總理在國家應對氣候變化及節能減排工作領(lǐng)導小組會(huì )議上指出，要加快建立用能權、排污權和碳排放權交易市場(chǎng)。之所以用較大篇幅準確列出上述文件及要求，是想說(shuō)明中國推進(jìn)碳市場(chǎng)建設不是倉促決定，不是權宜之計，不是含糊其辭，更不是空中樓閣！從筆者梳理掌握的文件看，中央政府部門(mén)及地方政府提出的與碳市場(chǎng)建設相關(guān)的要求和措施還有很多，難以一一列舉。僅從以上列出的有關(guān)文件就不難看出，中國碳市場(chǎng)建設有著(zhù)堅實(shí)的政治基礎和國家承諾，有著(zhù)長(cháng)期的理論研究、國際經(jīng)驗借鑒和國內實(shí)踐基礎，有宏觀(guān)政策框架和中微觀(guān)制度措施……總之，中國在已經(jīng)開(kāi)展了大范圍、長(cháng)時(shí)間、多方式的碳試點(diǎn)基礎上，全國碳市場(chǎng)建設也進(jìn)入了實(shí)操階段。主要表現在：一是政府部門(mén)積極推進(jìn)。2018年4月，應對氣候變化工作職能由國家發(fā)展改革委調整至新組建的生態(tài)環(huán)境部，由生態(tài)環(huán)境部繼續推動(dòng)全國碳市場(chǎng)建設。公開(kāi)資料顯示，已經(jīng)制訂完成了2016、2017年度碳排放數據報告與核查及排放監測計劃、全國碳排放權注冊登記系統和交易系統建設方案，完善了全國碳市場(chǎng)重要機制設計、向有關(guān)方面征求碳配額分配方案意見(jiàn)等。2019年3月，生態(tài)環(huán)境部公開(kāi)發(fā)布《碳排放權交易管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》，標志著(zhù)全國碳市場(chǎng)立法工作和制度建設取得了重要進(jìn)展，將為全國碳市場(chǎng)建設提供政策基礎和律法保障。二是行業(yè)企業(yè)開(kāi)始行動(dòng)。由于全國碳市場(chǎng)首先在發(fā)電行業(yè)展開(kāi)，政府應對氣候變化主管部門(mén)非常重視發(fā)揮中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì )（以下簡(jiǎn)稱(chēng)"中電聯(lián)"）的作用，在氣候變化職能調整前，國家發(fā)展改革委辦公廳就委托中電聯(lián)開(kāi)展全國碳市場(chǎng)建設的相關(guān)工作；在職能調整后生態(tài)環(huán)境部氣候司繼續委托和指導中電聯(lián)開(kāi)展相關(guān)工作。根據工作需要，中電聯(lián)密切與電力企業(yè)加強溝通和協(xié)作，在能力建設上，強化了電力行業(yè)低碳發(fā)展溝通協(xié)調平臺和技術(shù)支撐平臺建設。在2009年成立電力行業(yè)應對氣候變化中心、2011年成立以電力企業(yè)為主體的電力行業(yè)應對氣候變化協(xié)調委員會(huì )和具有社會(huì )代表性的專(zhuān)家委員會(huì )、2015年成立以發(fā)電企業(yè)工作層為基礎的電力行業(yè)碳交易工作組的基礎上，2019年又成立電力行業(yè)低碳發(fā)展研究中心。在工作內容上，在原來(lái)開(kāi)展的碳市場(chǎng)及碳稅對電力行業(yè)影響研究、電力行業(yè)低碳發(fā)展路線(xiàn)圖研究、參與溫室氣體排放核算與報告要求（發(fā)電）部分的國家標準起草、二氧化碳排放標準技術(shù)體系研究等工作的基礎上，又新開(kāi)展了碳市場(chǎng)（發(fā)電行業(yè)）建設中的碳價(jià)機制研究、《發(fā)電企業(yè)碳排放權交易技術(shù)指南研究》《全國碳排放權交易信用體系研究》《煙氣在線(xiàn)連續監測系統在火電廠(chǎng)碳排放監測領(lǐng)域的應用研究》等。對企業(yè)培訓上，在氣候司指導下，編寫(xiě)了碳排放權交易（發(fā)電行業(yè)）培訓教材并開(kāi)展了多方面的培訓和工作研討。在協(xié)助政府方面，對相關(guān)法規政策提出了意見(jiàn)建議，重點(diǎn)參與了發(fā)電行業(yè)碳配額分配方案以及碳市場(chǎng)運行測試方案的制定，已完成了《發(fā)電行業(yè)碳排放權交易市場(chǎng)運行測試方案（征求意見(jiàn)稿）》，完成了自備電廠(chǎng)參與碳市場(chǎng)的調研工作。

二、時(shí)代背景和行業(yè)特點(diǎn)決定了全國碳市場(chǎng)（發(fā)電行業(yè)）的中國特色

縱觀(guān)國內外碳市場(chǎng)，其建設情況和運行模式不盡相同。我國試點(diǎn)省市碳市場(chǎng)設計各不相同，即使是較為成熟的歐盟碳市場(chǎng)其運行機制也經(jīng)歷了多次調整，并在不斷完善中。這充分說(shuō)明用一種碳市場(chǎng)模式不能包打天下。全國碳市場(chǎng)首先在發(fā)電行業(yè)開(kāi)展，市場(chǎng)建設一定要符合國情，準確把握我國社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展所處的時(shí)代背景，與電力行業(yè)的發(fā)展現狀相適應。我國正處在歷史上最為廣泛而深刻的社會(huì )變革時(shí)期，處于近代以來(lái)最好的發(fā)展時(shí)期，處于全球治理體系和國際秩序變革加速推進(jìn)時(shí)期，處于全面建成小康社會(huì )的關(guān)鍵時(shí)期，處在能源電力向清潔低碳、安全高效轉型的過(guò)程中，這一時(shí)代背景決定了全國碳市場(chǎng)的歷史定位和中國特色。01電力發(fā)展取得輝煌成就，電力供需總量均為世界最大且仍將持續增長(cháng)，能源安全及可持續發(fā)展挑戰凸顯。

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40年的發(fā)展，中國電力規模已為世界第一，同時(shí)，技術(shù)水平、能源效率、環(huán)保水平也進(jìn)入了世界先進(jìn)行列，總體上由電力小國、弱國發(fā)展為電力大國、強國。截至2018年底，全國全口徑發(fā)電裝機容量19億千瓦；1978～2018年，裝機容量增長(cháng)33倍，裝機容量從2013年開(kāi)始位列世界第一；2018年，人均裝機容量達1.36千瓦左右。全年全國發(fā)電量為6.99萬(wàn)億千瓦時(shí)，中國發(fā)電量占全世界發(fā)電量約1/4，中國人均用電水平持續提高；1978～2018年，發(fā)電量增長(cháng)27倍，全國發(fā)電量從2010年開(kāi)始位列世界第一。解決了長(cháng)期以來(lái)以電力短缺為主要特征的電力供需問(wèn)題和14億人口大國的無(wú)電人口用電問(wèn)題，創(chuàng )造了世界奇跡。然而，中國仍面臨發(fā)展不平衡不充分的突出問(wèn)題，城鎮化率水平低、發(fā)展需求大，未來(lái)相當長(cháng)一段時(shí)期電力供需總量仍將持續增長(cháng)。發(fā)電行業(yè)面臨能源安全、可持續發(fā)展等重大挑戰。02發(fā)電行業(yè)不斷向清潔低碳方向轉變，碳市場(chǎng)規模將是世界上最大的碳市場(chǎng)，也是能效水平最高的碳市場(chǎng)。

從電力結構看，非化石能源發(fā)電占比逐年提高，但煤電仍然是我國電力、電量的主體。非化石能源發(fā)電占比提高。截至2018年底，火電裝機容量114408萬(wàn)千瓦，占比60.2%（其中燃煤發(fā)電100835萬(wàn)千瓦，還有約1%的余熱、余氣、生物質(zhì)能等非化石發(fā)電；煤電裝機占比從2010年66.9%下降到2018年53.0%）；2018年，火電發(fā)電量49249億千瓦時(shí)，火電發(fā)電量占比從2011年82.5%下降到2018年70.4%。我國水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電、核電等非化石能源發(fā)電裝機容量占比達到40.8%，發(fā)電量占比為30.9%?；痣姍C組結構持續優(yōu)化。30萬(wàn)千瓦及以上火電機組比例由1995年的27.8%增長(cháng)至2018年的80.1%，提高了52.3個(gè)百分點(diǎn)。熱電聯(lián)產(chǎn)機組的比例從2000年的13.3%提高到了2018年的43.6%。碳排放強度持續下降。根據中電聯(lián)統計分析，2018年，火電機組平均供電煤耗為308克/千瓦時(shí)（凈效率為39.9%），火電二氧化碳排放強度約841克/千瓦時(shí)，比2005年下降19.4%；全部發(fā)電方式的二氧化碳排放強度約592克/千瓦時(shí)，比2005年下降30.1%。從2007年開(kāi)始，中國煤電發(fā)電的碳排放強度開(kāi)始低于美國、加拿大、澳大利亞、法國、英國等國家。以2005年的煤電碳排放水平為基準進(jìn)行比較，2006～2018年，通過(guò)發(fā)展非化石能源、降低供電煤耗和線(xiàn)損率等措施，電力行業(yè)累計減少二氧化碳排放約137億噸，有效減緩了電力二氧化碳排放量的增長(cháng)。其中，供電煤耗降低的貢獻率為44%，非化石能源發(fā)展貢獻率為54%。雖然煤電裝機比重、火電發(fā)電量比重繼續下降，但當前乃至未來(lái)一段時(shí)間煤電仍然是我國電力、電量的主體，中國電力仍然是一個(gè)巨大的高碳結構體系。在初期被納入全國碳市場(chǎng)的電力企業(yè)約1700家，涉及二氧化碳年排放約30億噸，將是世界最大的碳市場(chǎng)，且因我國燃煤發(fā)電機組平均運行年齡為12年左右，百萬(wàn)千瓦機組平均運行年齡5年左右，碳鎖定效應明顯，以煤電為主的電源結構使電力行業(yè)碳排放總量仍將增長(cháng)，電力碳排放控制任重道遠。03低比例煤炭利用水平，缺乏靈活性調節電源，電源電網(wǎng)不協(xié)調，煤電企業(yè)的大面積虧損，以及清潔能源發(fā)電消納困難等問(wèn)題，增加了碳市場(chǎng)建設的難度和運行的不確定性。

一是與中國煤電清潔高效發(fā)展相對應，煤炭的總體清潔利用水平還較低，中國電煤消費占煤炭消費的比重平均約50%，美國91%、澳大利亞91%、德國80%、加拿大78%、英國73%、印度70%。

二是隨著(zhù)風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電為代表的新能源發(fā)電實(shí)現了超高速發(fā)展，裝機占比持續提高，但由于對電力轉型的整體性、系統性認識不足，對轉型的困難估計不足，應對問(wèn)題的措施不力，疊加了一定程度的新能源無(wú)序發(fā)展問(wèn)題后，新能源發(fā)電利用率低的問(wèn)題仍然嚴重，如果不從市場(chǎng)機制上解決問(wèn)題，則將可能是一個(gè)長(cháng)期性、反復性問(wèn)題，新能源發(fā)展會(huì )受到制約。三是煤炭?jì)r(jià)格多年運行在高位，且由于部分地區在過(guò)去幾年甚至更早存在煤電及各種電源無(wú)序發(fā)展以及電網(wǎng)電源不協(xié)調問(wèn)題，加之電力轉型等多種因素，煤電利用小時(shí)數持續下降，大面積煤電企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，2018年全國火電企業(yè)虧損面接近50%，不僅影響到企業(yè)的生存和發(fā)展，也影響到低碳電力轉型。四是電力系統優(yōu)化不夠。煤電機組的容量分布、地域分布、區域電網(wǎng)間分布不平衡，靈活性電源不夠，電源電網(wǎng)不協(xié)調，使電網(wǎng)大范圍優(yōu)化配置能源電力的作用發(fā)揮不充分，消納可再生能源的能力受限；電力需求側管理作用發(fā)揮不夠，尤其是需求側響應方面短板明顯；高效煤電機組低效運行，煤電替代散煤的作用發(fā)揮不充分，使煤電提效、降碳、改善環(huán)境質(zhì)量的作用發(fā)揮不充分。以上有關(guān)中國碳市場(chǎng)的時(shí)代定位和中國能源電力轉型特色，是中國率先以發(fā)電行業(yè)為主體的全國碳市場(chǎng)建設模式區別于中國試點(diǎn)地區和國際上各類(lèi)碳市場(chǎng)的根本原因。除了碳市場(chǎng)的基本功能和作用外，時(shí)代給中國碳市場(chǎng)建設提出新的試題：中國煤電機組平均能效水平和碳排放強度已達世界先進(jìn)，部分機組達到世界領(lǐng)先水平，碳市場(chǎng)如何進(jìn)一步挖掘煤電"低成本減碳"的空間？熱電聯(lián)供的能源利用總效率大于純發(fā)電機組，碳市場(chǎng)如何促進(jìn)熱電聯(lián)供的規模，加大替代散煤供熱的力度？碳市場(chǎng)如何促進(jìn)可再生能源電能的消納，體現出可再生能源低碳的價(jià)值？碳市場(chǎng)在促進(jìn)中國地區經(jīng)濟發(fā)展不平衡、電力系統優(yōu)化方面如何進(jìn)一步發(fā)揮作用？

三、配額科學(xué)、政策協(xié)調、主體協(xié)調、碳市場(chǎng)與電力市場(chǎng)協(xié)調是中國碳市場(chǎng)建設和平穩運行的關(guān)鍵所在

01配額科學(xué)，調整有方

碳市場(chǎng)是最能體現市場(chǎng)作用和政府作用結合緊密的機制。發(fā)揮好市場(chǎng)機制的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用，是設計好碳市場(chǎng)的總原則。其中，配額分配是碳市場(chǎng)的核心，也是更好發(fā)揮政府作用的關(guān)鍵環(huán)節。"適度從緊"配額已確定為中國碳市場(chǎng)建設的基本原則之一，也是業(yè)內共識。理論和實(shí)踐都證明，沒(méi)有"從緊"的配額，就沒(méi)有市場(chǎng)活力或者市場(chǎng)的活躍度會(huì )降低。電力行業(yè)是基礎性、公用性行業(yè)，配額分配應在不明顯增加企業(yè)負擔的基礎上，激發(fā)企業(yè)參與碳交易的積極性，保證一定的市場(chǎng)活躍度，促進(jìn)電力行業(yè)結構調整，降低企業(yè)碳減排成本。同時(shí)，由于中國火力發(fā)電技術(shù)水平和效率居世界領(lǐng)先水平，技術(shù)減排空間很小，要注意避免配額發(fā)放過(guò)緊的情況，否則會(huì )增大企業(yè)不合理的履約成本，嚴重影響到企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，進(jìn)而影響到電力行業(yè)的安全穩定運行。建議在目前形成的電力行業(yè)基準值配額分析方法共識的基礎上，進(jìn)一步凝聚共識，盡快確定配額分配方案?，F階段提出的碳交易配額分配方案可用于測試階段，目的是保障一定規模的電力企業(yè)實(shí)施交易。隨著(zhù)碳交易的逐漸深入，要采用配額調整和調節機制，結合交易過(guò)程中暴露的問(wèn)題，隨著(zhù)MRV（二氧化碳監測、報告、核查）體系的逐漸完善，逐步調整基準線(xiàn)設置的精準度和覆蓋面。02政策協(xié)調，低碳統領(lǐng)

雖然碳市場(chǎng)政策工具不可能解決所有能源電力發(fā)展問(wèn)題，但與能源總量控制、煤炭總量控制、能效考核、可再生能源發(fā)展、保障可再生能源消納等政策工具都十分密切。從問(wèn)題導向出發(fā)，全國碳市場(chǎng)建設必須要考慮政策間的協(xié)調問(wèn)題。做好目標協(xié)調。減排指標體系要簡(jiǎn)化，尤其是盡量減少定值約束性指標。我們應以我國向國際社會(huì )的承諾目標為依據，確定我們的碳減排指標體系，同時(shí)要根據應對氣候變化形勢的發(fā)展、我國經(jīng)濟發(fā)展和碳減排進(jìn)展，研究更為科學(xué)的碳減排承諾目標，并及時(shí)修訂相應的碳減排指標和目標。一方面，能源領(lǐng)域應對氣候變化的核心指標是控制二氧化碳排放總量，且因為碳"總量"具有"加和"性和可交易性，宏觀(guān)指標制定應盡可能向總量過(guò)渡。另一方面，我國正處在全面建成小康社會(huì )的關(guān)鍵時(shí)期，能源發(fā)展處于新的戰略轉型期，碳總量目標也很難確定，則可以考慮具有一定彈性的總量目標，或者用碳強度目標過(guò)渡。宏觀(guān)總量指標向電力傳遞時(shí)，要考慮到電力轉型對經(jīng)濟社會(huì )的影響，考慮散燒煤炭轉換為電力時(shí)，雖然有利于提高能源總體效率和降低全社會(huì )碳排放的效果，卻增加了電力碳排放的總量。在碳指標簡(jiǎn)化、目標明確的前提下，要加大政府部門(mén)在碳目標上的整合力度，建議由應對氣候變化主管部門(mén)牽頭，統一制定與碳指標、碳目標相關(guān)的政策性文件。同時(shí)，應大量減少與碳目標相關(guān)的文件數量和層次，在碳總量目標分解傳遞過(guò)程防止慣性層層加碼。做好節能與減碳，可再生能源發(fā)展與減碳政策協(xié)調。目前來(lái)看，中國火電低碳發(fā)展與可再生能源發(fā)展是兩股道上跑的車(chē)，各走各的道，沒(méi)有建立起有效聯(lián)系。只是在電力市場(chǎng)化制度設計中采取了鼓勵可再生能源發(fā)電的機制。碳市場(chǎng)初期也主要針對的煤電，可再生能源沒(méi)安排進(jìn)入碳市場(chǎng)。但是從碳市場(chǎng)的根本機制看，擴大市場(chǎng)范圍和交易品種有利于活躍市場(chǎng)，并可以在更大范圍內實(shí)現低成本減碳?？梢允蛊髽I(yè)不僅在煤電低碳發(fā)展上做文章、挖潛力，而且能夠通過(guò)電力結構調整，促進(jìn)能源電力低碳轉型。這就需要進(jìn)一步研究可再生能源與火電共同在碳市場(chǎng)中運行的機制。與碳市場(chǎng)交叉較大的是能源總量控制、煤炭總量控制、能效控制政策。從簡(jiǎn)單的邏輯關(guān)系看，好似污染排放、碳排放、廢水排放都與能源（煤炭）總量和能效水平有關(guān)，即所謂的污染物"同根""同源"，所以認為控制總量都可以從根本上解決問(wèn)題。然而，現實(shí)中遠遠不是這樣，粗放的生產(chǎn)和用能方式（如無(wú)污染控制治理措施的散燒煤等）的確是這樣。我國實(shí)施了10多年的高強度污染控制要求，傳統的工業(yè)污染源尤其是電力行業(yè)污染控制水平已世界領(lǐng)先，二氧化硫、氮氧化物和顆粒物可以通過(guò)脫硫、脫硝、除塵等末端治理技術(shù)措施直接去除。如中國燃煤電廠(chǎng)年用原煤約20億噸，二氧化硫污染的年產(chǎn)生量近4000萬(wàn)噸，但排放到環(huán)境中的量約100萬(wàn)噸，因為通過(guò)脫硫裝置98%的二氧化硫得到脫除，氮氧化物的95%、顆粒物的99.95%也得到脫除。此外，大氣污染物對環(huán)境質(zhì)量的影響與溫室氣體導致氣候變化的影響，內在機制有本質(zhì)不同，影響范圍、影響后果也顯著(zhù)不同。由于污染物排放總量與環(huán)境質(zhì)量的影響是非線(xiàn)性關(guān)系，且與影響區域的環(huán)境容量密切相關(guān)，不能簡(jiǎn)單將煤電總量控制或者污染物排放總量與改善環(huán)境質(zhì)量直接掛鉤，也不宜采取與環(huán)境質(zhì)量改善無(wú)關(guān)的大范圍污染物排放權交易。而溫室氣體對氣候變化的影響與碳排放總量密切相關(guān)，且從理論上講可進(jìn)行全球范圍的排放量交易，所以更適合于進(jìn)行大范圍的排污權交易。綜合以上分析，對電力燃煤采用能源總量、污染排放總量控制，尤其是"一刀切"式的層層分解總量目標的方式已經(jīng)到了非改不可的時(shí)候，否則，不能實(shí)現黨的十九大提出的高質(zhì)量、高效益發(fā)展的要求。采用碳市場(chǎng)機制實(shí)現全社會(huì )低成本減排是國家重大發(fā)展戰略和措施，應當以此為統領(lǐng)，優(yōu)化能源總量和能效控制政策。多策并舉應是針對不同的對象，切不可對特定控制對象（發(fā)電企業(yè)）采用多策并舉，不可將控制煤炭變成了控制電煤，不然不能實(shí)現調控目標，還勞民傷財，得不償失。排污許可"一證式"管理與碳排放管理協(xié)調。應對氣候變化主管部門(mén)轉隸至生態(tài)環(huán)境部后，有利于將控制溫室氣體排放納入生態(tài)環(huán)境部的管理體系。當前，對于火電廠(chǎng)的污染排放管理，國家推進(jìn)排污許可"一證式"管理制度，二氧化碳與其他煙氣污染物都是燃燒產(chǎn)生，且同在一個(gè)煙道，對其排放管理好似理所當然地納入這個(gè)體系。然而，這是一個(gè)必須高度慎重決策的重大事項。因為二氧化碳與常規大氣污染物的性質(zhì)、對環(huán)境的影響、處置或治理方式都不相同。常規污染物是對環(huán)境質(zhì)量（環(huán)境中污染物濃度）產(chǎn)生影響，影響的空間范圍主要在局地、區域，影響時(shí)間尺度為小時(shí)、日、年，排放核算尺度為小時(shí)，核算對象主要是排放濃度，污染影響與污染氣象特征密切相關(guān)，工程治理措施廣泛應用。而二氧化碳是溫室氣體，影響范圍是全球的，核算時(shí)間尺度為年但影響時(shí)間尺度以百年計，核算的對象為總量，受技術(shù)、經(jīng)濟條件影響，碳捕集、利用、封存（CCUS）的工程措施在現階段無(wú)法大規模推廣。如果將現行的用于固定源污染物控制"一證式"管理手段，機械套用在二氧化碳管理、尤其是碳市場(chǎng)的管理上是難以適用的。應當針對二氧化碳排放特性和影響特性以及碳市場(chǎng)建設和運行的需要，提出適用于二氧化碳管理和監督的制度。03主體協(xié)調，企業(yè)為重

毫無(wú)疑問(wèn)，碳排放控制、碳市場(chǎng)建設是影響到經(jīng)濟、能源、環(huán)境平衡的大事，涉及到中央政府各部門(mén)之間的協(xié)調，中央和地方之間的協(xié)調，發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)以及企業(yè)集團和企業(yè)間的協(xié)調。因此政策的出臺、碳市場(chǎng)建設及運行，必須發(fā)揮合力，共同推進(jìn)。由于電力工業(yè)的基礎性、公用性、網(wǎng)絡(luò )性、技術(shù)性等特點(diǎn)和二氧化碳排放影響與地域無(wú)關(guān)的特點(diǎn)，初期由發(fā)電行業(yè)構成的碳市場(chǎng)建設，在政府層面重點(diǎn)是做好中央層面氣候變化主管部門(mén)、發(fā)展改革部門(mén)、能源行業(yè)主管部門(mén)的協(xié)調。協(xié)調的主要內容是與低碳發(fā)展相關(guān)的目標、政策一致性，碳配額的確定，碳市場(chǎng)與電力市場(chǎng)的協(xié)調。在行業(yè)層面重點(diǎn)是做好電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)間的協(xié)調，集團公司與所屬企業(yè)之間的協(xié)調。全國碳排放權交易市場(chǎng)建設關(guān)系到整個(gè)電力系統，需要電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)甚至電力用戶(hù)積極參與，發(fā)揮各自作用。全國碳市場(chǎng)啟動(dòng)后，并隨著(zhù)電力市場(chǎng)改革的深入推進(jìn)，必然會(huì )對發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生影響，保障復雜環(huán)境下電力系統安全的重任將落到電網(wǎng)企業(yè)。此外，隨著(zhù)碳減排目標的明確、碳市場(chǎng)建設的推進(jìn)，將會(huì )對以往電網(wǎng)調度規則產(chǎn)生影響，發(fā)現更加適合碳市場(chǎng)和電力市場(chǎng)的調度規則，發(fā)揮電網(wǎng)在電力電量調度配置和保障電力系統安全的重要作用。因此，全國碳市場(chǎng)建設需要整個(gè)電力系統積極參與，發(fā)揮各自基礎性、決定性作用。電力企業(yè)作為碳市場(chǎng)參與主體，面對復雜的新機制僅靠簡(jiǎn)單理解和被動(dòng)適應是不夠的，碳市場(chǎng)運行后必然與電力市場(chǎng)不斷融合，二者共同作用，會(huì )在很大程度上改變傳統電廠(chǎng)運行模式和盈利模式。應持續加強碳市場(chǎng)能力建設相關(guān)培訓，盡快掌握碳市場(chǎng)的機制和方法，通過(guò)基礎建設和模擬運行，熟練掌握碳交易工具，并將碳市場(chǎng)與電力市場(chǎng)統籌考慮，使企業(yè)低成本碳配額履約與企業(yè)的總體效益結合起來(lái)。電力集團公司應當發(fā)揮總體優(yōu)勢，在集團層面統籌碳市場(chǎng)建設，使國家碳市場(chǎng)建設的有關(guān)要求在企業(yè)落到實(shí)處，并通過(guò)碳市場(chǎng)的作用，努力降低集團公司整體低碳發(fā)展成本。04市場(chǎng)協(xié)調，傳導順暢

一是價(jià)格傳導機制協(xié)調。國家開(kāi)展碳交易以市場(chǎng)機制推動(dòng)節能減排，建議建立碳市場(chǎng)和電力市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)機制，碳成本反映在電價(jià)中。按照碳市場(chǎng)的初步設想，全國碳市場(chǎng)初期以免費發(fā)放配額為主，之后免費發(fā)放比例逐年下降，火電企業(yè)承擔的排放成本將越來(lái)越高。并網(wǎng)火電企業(yè)是公共服務(wù)企業(yè)，發(fā)出的電提供給社會(huì )，生產(chǎn)成本應該逐步傳導給能源消費者，而不是電力企業(yè)單獨承擔。二是電力市場(chǎng)中的低碳措施要與碳市場(chǎng)協(xié)調。在沒(méi)有碳市場(chǎng)條件下，電力市場(chǎng)中有關(guān)節能減排的要求具有合理性。如在中發(fā)9號文中，將"堅持節能減排"作為基本原則之一。提出要積極開(kāi)展電力需求側管理和能效管理，促進(jìn)經(jīng)濟結構調整、節能減排和產(chǎn)業(yè)升級，提高發(fā)展質(zhì)量和效率，提高可再生能源發(fā)電和分布式能源系統發(fā)電在電力供應中的比例等要求。在具體要求中提出："按照接入電壓等級，能耗水平、排放水平、產(chǎn)業(yè)政策以及區域差別化政策等確定并公布可參與直接交易的發(fā)電企業(yè)、售電主體和用戶(hù)準入標準"，"進(jìn)一步完善和創(chuàng )新制度，支持環(huán)保高效特別是超低排放機組通過(guò)直接交易和科學(xué)調度多發(fā)電"。在配套的文件《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于改善電力運行調節促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿(mǎn)發(fā)的指導意見(jiàn)》（發(fā)改運行〔2015〕518號）提出："煤電機組進(jìn)一步加大差別電量計劃力度，確保高效節能環(huán)保機組的利用小時(shí)數明顯高于其他煤電機組，并可在一定期限內增加大氣污染物排放濃度接近或達到燃氣輪機組排放限值的燃煤發(fā)電機組利用小時(shí)數"。當碳市場(chǎng)建立好之后，這些規定應當重新調整甚至取消，否則碳市場(chǎng)的作用將難以甚至無(wú)法發(fā)揮。原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》