低效燃煤總量配額交易政策可助力改善城市空氣質(zhì)量

2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出了實(shí)施用能權交易的改革思路，標志著(zhù)我國開(kāi)始將市場(chǎng)機制引入能源總量控制領(lǐng)域。2016年，“十三五”能源規劃首次建立了煤炭消費比重58%約束性控煤目標。“十三五”國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃綱要再次提及“用能權”概念，提出建立健全用能權初始分配制度，創(chuàng )新有償使用、預算管理、投融資機制，培育和發(fā)展交易市場(chǎng)。同年，國家發(fā)改委發(fā)布《用能權有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》，在浙江省、福建省、河南省、四川省開(kāi)展用能權有償使用和交易試點(diǎn)，要求做好頂層設計與鼓勵基層創(chuàng )新相結合，積極穩妥地推進(jìn)初始用能權確權、有償使用、交易工作。如何通過(guò)用能權有償使用與交易，有效控制煤炭總量消費，進(jìn)而改善空氣質(zhì)量，保護公眾身體健康，是十分值得探討的。

2017年6月29日下午，中國人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規劃研究所發(fā)布最新研究報告《城市低效燃煤總量配額交易政策建議報告》，以石家莊市為例，對城市減煤政策進(jìn)行了評估，提出了新的減煤政策框架——城市低效燃煤配額交易政策，為城市減煤政策提供了新的政策選擇。

為改善空氣質(zhì)量，石家莊市2013年出臺《石家莊市空氣污染防治攻堅行動(dòng)計劃》， 提出了在2012年總燃煤量6007 萬(wàn)噸基礎上的2013—2017年減煤目標；并隨后制定了多個(gè)部門(mén)的行動(dòng)方案，類(lèi)別包括制定煤炭消減目標、抑制煤炭
消費增量、各類(lèi)工程減煤、劃定禁燃區等等。然而，2015 年，石家莊市的空氣質(zhì)量仍舊十分嚴峻。分析原因，該研究報告認為，現行的減煤政策目標存在一些問(wèn)題，比如：政策對象定位不準確，沒(méi)有識別出對城市空氣質(zhì)量影響最嚴重的低效燃煤用戶(hù)；缺少成本效益分析環(huán)節，目標合適性難以保證。石家莊市在未進(jìn)行必要的全部燃煤用戶(hù)統計（只沿用了統計中的規模以上用戶(hù)，顯然嚴重不足。）和成本調查的情況下就設定了煤炭減量1500萬(wàn)噸的目標，而非綜合削減煤炭消費的環(huán)境效益及需付出的成本之后再作出判斷等。另外，石家莊市采用的主要是行政直接干預的政策，例如，禁煤區、直接關(guān)閉或拆除小鍋爐、煤改氣或煤改電等，輔以經(jīng)濟激勵手段中的補貼手段，即對分散燃煤采暖鍋爐置換成本的部分補貼。直接的行政干預手段動(dòng)員了眾多的市和區縣的政府部門(mén)，行政成本高。補貼也違背了污染者付費原則，且加重了財政負擔。

針對這些問(wèn)題，研究給出了低效燃煤總量配額交易政策，與用能權不矛盾，更接近排污權，可以有效的減少低效燃煤使用，有效的治理空氣污染。也符合《河北省節約能源條例（修訂草案）》（2016）的建議。城市低效燃煤配額交易政策的一個(gè)顯著(zhù)特點(diǎn)就是明確界定了政策管理對象，將低效燃煤作為以配額交易進(jìn)行管理的對象，能夠取得更加明顯的空氣質(zhì)量改善效果。

低效燃煤總量配額交易政策的管理對象只針對低效燃煤用戶(hù)，即不符合國家規定規模的發(fā)電廠(chǎng)和熱電廠(chǎng)以及以煤炭為燃料的一般工業(yè)、采暖鍋爐和小工商業(yè)等全部法人用戶(hù)，克服了規模以上燃煤用戶(hù)不完整的問(wèn)題，也解決了燃煤總量削減會(huì )導致高效燃煤熱電廠(chǎng)等減煤的弊端。這些用戶(hù)一般燃煤效率低，也是造成城市低矮面源污染的重要原因，報告對低效燃煤的定義做出詳細的解釋?zhuān)粚θ济号漕~的界定與分配，配額使用的核查機制，對監管機構、信息公開(kāi)和交易平臺，都做出了詳細的闡述。

低效燃煤總量配額交易政策能夠準確識別政策對象，目標明確、清晰、可測量、可核查；提高政府管理效率，降低管理成本；依托市場(chǎng)，避免了政府的財政補貼；降低社會(huì )成本，并且可以與現有的相關(guān)政策兼容；總之，城市低效燃煤總量配額交易政策應當是當前城市空氣污染控制中減少低效燃煤的可選政策工具，現有條件也可以滿(mǎn)足該政策的實(shí)施，與已有的、試點(diǎn)的、提出的其他政策可以很好的銜接和補充，建議城市政府采納。