16年摸著(zhù)石頭過(guò)河 垃圾分類(lèi)緣何頻遭滑鐵盧

垃圾圍城是全球性難題，隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展和消費主義的興起，越來(lái)越多的生活垃圾被不斷制造出來(lái)。我國從2000年開(kāi)始推廣垃圾分類(lèi)制度，16年間各地政府做出過(guò)各種嘗試，但效果并不令人滿(mǎn)意，我國垃圾分類(lèi)為何屢戰屢??？

我國從2000年開(kāi)始推廣垃圾分類(lèi)制度，16年間各地政府做出過(guò)各種嘗試，但是垃圾分類(lèi)制度始終無(wú)法大范圍推行，背后的癥結到底在哪里？

中國高速發(fā)展的經(jīng)濟背后，環(huán)境問(wèn)題一直如芒在背，已經(jīng)滲透到生活的方方面面?？吹靡?jiàn)的是霧霾，但還有更多看不見(jiàn)卻又和生活息息相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題，比如垃圾圍城。

垃圾圍城是全球性難題，隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展和消費主義的興起，越來(lái)越多的生活垃圾被不斷制造出來(lái)，為了保證城市的正常運轉，大量的垃圾被運往城鄉集合部，對城市形成包圍之勢。根據住建部2013年的數據，我國有三分之一以上的城市被垃圾包圍，城市垃圾堆累計侵占土地75萬(wàn)畝。王久良2010年拍攝的紀錄片《垃圾圍城》，通過(guò)對北京周邊幾百座垃圾場(chǎng)的調查，用鏡頭記錄了北京的垃圾圍城現象。

面對垃圾圍城的嚴峻形勢，垃圾分類(lèi)被普遍認為是解決該問(wèn)題的重要步驟。2016年9月，發(fā)改委和住建部聯(lián)合發(fā)布的《“十三五”全國城鎮生活垃圾無(wú)害化處理設施建設規劃(征求意見(jiàn)稿)》將“分類(lèi)回收，促進(jìn)利用”作為基本原則。同濟大學(xué)循環(huán)經(jīng)濟研究所教授杜歡政認為，要消除垃圾圍城的隱患，首先要從改變公眾觀(guān)念做起，特別是要推進(jìn)垃圾分類(lèi)。浙江省公共政策研究院副院長(cháng)藍蔚青也認為政府部門(mén)要通過(guò)頂層設計讓全民參與處置垃圾。

垃圾分類(lèi)：起步早，走得慢

其實(shí)垃圾分類(lèi)這一步，早在16年前就已經(jīng)邁了出去。2000年，原建設部公布了8個(gè)“生活垃圾分類(lèi)收集試點(diǎn)城市”，分別是北京、上海，南京，杭州，桂林，廣州，深圳，廈門(mén)。這幾個(gè)城市針對垃圾分類(lèi)進(jìn)行了各種嘗試，但效果并不令人滿(mǎn)意。

早在1996年，北京西城區的大乘巷就開(kāi)始了垃圾分類(lèi)。居住在大乘巷的一位退休教師王廷韞在一次講座中認識了民間組織地球村的創(chuàng )始人廖曉義，了解到后者恰好想找一個(gè)小區做垃圾分類(lèi)的試點(diǎn)。隨后，這件事得到了大乘巷家委會(huì )主任陳淑芬的支持，于是家委會(huì )一方面通過(guò)辦講座、公開(kāi)信等形式讓居民了解并自愿加入到垃圾分類(lèi)的行動(dòng)中，另一方面利用辦公經(jīng)費買(mǎi)了6個(gè)大桶，貼上不同的標識，開(kāi)始了垃圾分類(lèi)的嘗試。雖然起初居民并不理解，但是在家委會(huì )的耐心工作下，居民逐漸接受并習慣了這種新的垃圾模式。

“這樣做了一年多以后，居民就逐漸形成了習慣。一些搬遷到別的小區的住戶(hù)還反映，到了新小區以后不實(shí)行垃圾分類(lèi)，讓他們感到像缺了點(diǎn)什么似的不適應。”

2010年的跟蹤報道顯示，大乘巷有9成的居民自覺(jué)參與了垃圾分類(lèi)。向新住戶(hù)科普垃圾分類(lèi)方法已經(jīng)成了老住戶(hù)們日常生活的一部分。每棟樓的樓門(mén)長(cháng)還自愿承擔了垃圾分類(lèi)的勸導工作，即便租戶(hù)更迭頻繁，垃圾分類(lèi)的規矩卻一直保留了下來(lái)。

但是垃圾分類(lèi)在北京卻并沒(méi)有如預想般走上正軌。環(huán)保組織“自然之友”深入北京垃圾分類(lèi)試點(diǎn)小區進(jìn)行調研后發(fā)現雖然試點(diǎn)小區數量不斷增加，垃圾分類(lèi)的硬件設備越發(fā)完善，占據垃圾總量超過(guò)一半的廚余垃圾也得到了更有效的處理，但總體情況仍然不樂(lè )觀(guān)。

一方面，試點(diǎn)小區雖然設立了三類(lèi)垃圾：廚余垃圾，可回收物，其他垃圾。但由于市政環(huán)衛部門(mén)只負責回收廚余垃圾和其他垃圾，可回收物的垃圾桶完全處于“棄養”狀態(tài)。

另一方面，居民的分揀意識不足，垃圾分類(lèi)主要是靠“垃圾分類(lèi)指導員”進(jìn)行二次分揀。原本是承擔指導和監督角色的分類(lèi)指導員，無(wú)形中變成了垃圾分揀者，長(cháng)此以往，其他居民“搭便車(chē)”的心理也會(huì )越來(lái)越嚴重，垃圾分類(lèi)制度容易陷入形同虛設的困境。試點(diǎn)小區尚且如此，其他小區的情況恐怕會(huì )更糟糕。上海則在垃圾分類(lèi)的類(lèi)別上面進(jìn)行了好幾輪的嘗試，1995年開(kāi)始，先按照“有機”和“無(wú)機”的方式進(jìn)行試點(diǎn)，2008年又實(shí)行四色垃圾桶，分別對應“玻璃”，“有害垃圾”，“可回收物”，“其他垃圾”。但調查顯示，四分法收集的垃圾量?jì)H占生活垃圾總量的3.5%。為了應對這一狀況，上海又將“四分法”簡(jiǎn)化為“廚余果皮”和“其他垃圾”的“干濕兩分法”。但是根據上海社會(huì )科學(xué)院2015年發(fā)布的居民社區生活狀況調查報告顯示，僅有6.5%的居民表示“完全實(shí)行了垃圾分類(lèi)”，而高達32.1%的居民則“從未實(shí)行過(guò)垃圾分類(lèi)。”

垃圾分類(lèi)為何屢戰屢敗

垃圾分類(lèi)遭遇滑鐵盧的原因眾說(shuō)紛紜，基本可以歸結為以下三種原因。

其一，居民個(gè)體的內在因素，包括對垃圾分類(lèi)知識掌握程度低，對垃圾分類(lèi)抱有抵觸態(tài)度等。

其二，垃圾分類(lèi)制度本身存在問(wèn)題，報道顯示很多地區雖然居民預先做好了分類(lèi)，但是市政部門(mén)回收時(shí)卻依然將垃圾合并處理，“一鍋化”的后期處理直接影響了居民對垃圾分類(lèi)制度的信心，進(jìn)而影響到前期的分類(lèi)，造成惡性循環(huán)。

其三，垃圾分類(lèi)的配套制度不完善，比如獎懲制度，相關(guān)的宣傳制度等。

但僅此而已嗎？以上提到的這三類(lèi)原因，在推廣垃圾分類(lèi)制度的十幾年間，不同的城市針對每一項都出臺過(guò)專(zhuān)門(mén)的舉措。居民缺乏垃圾分類(lèi)知識，尚未養成垃圾分類(lèi)的習慣？那我們從娃娃抓起，上海專(zhuān)門(mén)舉辦了中小學(xué)生“垃圾分類(lèi)與減量”網(wǎng)絡(luò )知識競賽，“垃圾分類(lèi)演講比賽”。

垃圾分類(lèi)后期處理有缺陷？

南寧市制定分別回收處理政策，可回收垃圾由居民或物業(yè)公司集中收儲后出售給廢品收購站，其他垃圾由環(huán)衛部門(mén)回收再運到垃圾中轉處理廠(chǎng)，廚余垃圾則由餐廚公司收集后運往餐廚無(wú)害化處理廠(chǎng)。深圳市城管局則表示居民如果發(fā)現垃圾混合收運的現象可以撥打專(zhuān)門(mén)的投訴電話(huà)。

垃圾分類(lèi)配套制度不完善？

事實(shí)上，“胡蘿卜加大棒”的策略早已上馬。

一方面，北京、上海近期紛紛表示要強制推行垃圾分類(lèi)制度。

另一方面，獎勵制度也在不斷推陳出新。北京推廣智能垃圾回收機，扔垃圾可獲積分為公交卡充值，上海推行綠色賬號，只要到小區指定地點(diǎn)準確分類(lèi)投放垃圾賬號內就自動(dòng)存入積分，積分能夠兌換各種禮品。然而，垃圾分類(lèi)制度依然沒(méi)有成功。

重新審視這三個(gè)原因不難發(fā)現，這些原因都是從垃圾分類(lèi)制度推行過(guò)程中出現的問(wèn)題歸納總結而來(lái)，而各地方的解法也是“頭疼醫頭，腳疼醫腳”。但是垃圾分類(lèi)制度并不是從天而降的，它的出現是為了應對經(jīng)濟飛速發(fā)展產(chǎn)生的種種環(huán)境問(wèn)題。那么回歸到垃圾分類(lèi)制度產(chǎn)生和變化的過(guò)程中，似乎能獲得一些啟示。所以不妨來(lái)看看被公認為垃圾分類(lèi)最成功的日本，是如何把這一制度推向成功的。

日本的成功：公眾的覺(jué)醒

日本在上世紀50年代面臨過(guò)和中國一樣的環(huán)境困境，經(jīng)濟高速發(fā)展，消費主義盛行，也造成了垃圾圍城的現象。最初日本對垃圾也采取填埋處理，但是由于國土面積狹小，很快便引發(fā)了大規模的環(huán)境公害事件如著(zhù)名的水俁病事件。隨后政府改為焚燒處理，但深受環(huán)境公害之苦的居民因此展開(kāi)了全國性的鄰避運動(dòng)(Not-In-My-Back-Yard，居民因擔心建設項目給自身帶來(lái)的負面影響，產(chǎn)生的抵觸情緒和行為)。

到了20世紀80年代，泡沫經(jīng)濟催生的消費熱潮導致環(huán)境問(wèn)題進(jìn)一步惡化。在這個(gè)階段，政府不再是垃圾處理的唯一主導者，廣大的居民開(kāi)始加入到完善垃圾處理制度的過(guò)程中。剛開(kāi)始，居民還只是懷著(zhù)鄰避情緒消極的抵抗。上世紀90年代，日本中部的工業(yè)重鎮名古屋為了平衡日益增長(cháng)的垃圾量和土地資源緊缺之間的矛盾，計劃在藤前海灘濕地建設新的垃圾填埋場(chǎng)，但是這一規劃在環(huán)境影響評估的過(guò)程中引起公眾強烈的反對，不得不中止。

這次的事件促使名古屋政府改變了垃圾管理政策的思路，從廢棄物的末端處理轉變?yōu)?ldquo;減量化，再使用，循環(huán)”(Reduce，Reuse，Recycle)的3R政策。但更重要的是，通過(guò)參與環(huán)境影響評估評估進(jìn)程，公眾開(kāi)始意識到制造越多的垃圾，就意味著(zhù)會(huì )有更多的垃圾處理廠(chǎng)要被建設在自家門(mén)口。當人們跳出鄰避情緒開(kāi)始理性的看待垃圾處理的問(wèn)題時(shí)，終于發(fā)現自己也垃圾處理困境的癥結之一。

對外經(jīng)貿大學(xué)的教授呂維霞在2014年底針對日本高校學(xué)生及在職員工進(jìn)行的垃圾分類(lèi)實(shí)證調查分析也顯示，33.1%的受訪(fǎng)者認為垃圾分類(lèi)取得成功的原因是全民參與，而參與垃圾分類(lèi)回收最主要的兩個(gè)動(dòng)因是公民責任(41%)和社會(huì )風(fēng)氣(37%)。當日本面臨垃圾處理的難題時(shí)，是公眾的覺(jué)醒和參與最終推動(dòng)了問(wèn)題的解決。

公眾參與如何實(shí)現

公民責任并不是與生俱來(lái)的先天產(chǎn)物，社會(huì )風(fēng)氣也不是一天養成的。從日本的經(jīng)驗來(lái)看，這兩者都是在公眾參與社會(huì )議題的過(guò)程中構建起來(lái)的，填鴨式的政策灌輸并不能從根本解決問(wèn)題。所以重點(diǎn)在于“參與”，讓公眾參與到垃圾處理議題，甚至環(huán)境議題當中。

公眾對于環(huán)境議題的參與大致可分為兩種模式，通過(guò)特定的制度進(jìn)行參與，通過(guò)抗議等強硬方式參與。最有效的制度型參與就是環(huán)境影響評估制度(EnvironmentalImpactAssessment，簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)評)，環(huán)評旨在評估一個(gè)工程建設項目可能造成的環(huán)境影響?？棺h型參與指的是通過(guò)聚眾表達意見(jiàn)的群體性事件等方式反對一項被認為有害的工程項目，比如今年發(fā)生在湖北仙桃，反對建造垃圾焚燒廠(chǎng)的公眾游行事件。

從垃圾處理的角度來(lái)看，抗議型參與并沒(méi)有擺脫鄰避運動(dòng)的窠臼，被一個(gè)地方趕走的項目可能會(huì )落戶(hù)到另一個(gè)地方，只要垃圾總量還在增加，這種垃圾處理的項目就不會(huì )消失。而原本能讓公眾有效參與到環(huán)境決策當中，進(jìn)而提升公民意識和責任的環(huán)境影響評估制度，在中國卻并沒(méi)得到充分的發(fā)展。

環(huán)評在我國雖然開(kāi)始的很早，20世紀70年代末就開(kāi)始實(shí)施，但是主要依靠的卻并不是公眾，而是環(huán)境保護主管部門(mén)。環(huán)保部門(mén)負責組織審查，必要時(shí)會(huì )邀請專(zhuān)家，普通民眾基本沒(méi)有機會(huì )參與到具體的決策中。雖然2003年頒布的《環(huán)境影響評價(jià)法》，也有諸如“國家鼓勵有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價(jià)”的條款。但是除了這種原則性條款，我國的《環(huán)境影響評價(jià)法》在公眾參與的方式和程序、救濟方法等具體事項方面卻鮮有規定。

今天，我們面臨的越來(lái)越多的環(huán)境問(wèn)題，其中的一些比如垃圾處理問(wèn)題必須要得到公眾的參與才能解決。這種時(shí)候越來(lái)越多的聲音開(kāi)始反思公民意識和責任感的不足，的確，在大乘巷的故事中，居民的自主性和責任感是垃圾分類(lèi)能有效延續十幾年的根本原因。但是，大乘巷的例子注定只能是個(gè)例。因為公民意識和責任感從來(lái)都不是從天而降的，民眾們需要充分的了解與自己的生活息息相關(guān)的議題，更需要有機會(huì )參與到這些議題的決策當中。只有當民眾有機會(huì )成為公民時(shí)，我們才能繼續討論公民意識和責任感。社會(huì )學(xué)家馬歇爾將公民身份拆解為公民權利，政治權利和經(jīng)濟權利三個(gè)方面，這三種權利就是培育公民的土壤，而這個(gè)土壤的養護，則需要政府和社會(huì )的共同努力。