歐美棕地治理與再開(kāi)發(fā)對中國政府的啟示

隨著(zhù)科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和城市的發(fā)展，原先在城市中的工業(yè)區逐步轉移至郊區或更偏僻的地區，留下大片舊工業(yè)場(chǎng)地。這些場(chǎng)地在國外文獻中一般稱(chēng)之為“棕地”?！度珖恋乩每傮w規劃綱要(2006-2020年)》中提出一定要守住全國耕地不少于18億畝的紅線(xiàn)，快速城市化過(guò)程中城市不能再無(wú)限外延擴展。在這種情況下，城市建成區中的存量土地包括以前的舊工業(yè)場(chǎng)地(即棕地)就要被充分再利用。由于棕地的特殊性，其土地可能受到污染或者存在潛在的危險性，在再開(kāi)發(fā)過(guò)程中要先對棕地進(jìn)行前置性的評估和治理以防止出現意外狀況。由于法律和制度缺失，國內一些舊工業(yè)區改造“重開(kāi)發(fā)輕治理”并引發(fā)了人身傷害和財產(chǎn)損失事故。最后造成巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。

相關(guān)概念界定

棕地一詞作為與綠地對應的規劃術(shù)語(yǔ)最早出現在英國的規劃法中，而正式的界定則在美國1980年頒布的《環(huán)境應對、賠償和責任綜合法》(下稱(chēng)“超級基金法”)超級基金法中，其后在西方國家傳播開(kāi)來(lái)。在“超級基金法”中，棕地是“廢棄及未充分利用的工業(yè)用地，或是已知或疑為受到污染的用地”。1994年美國環(huán)境保護局將棕地定義為被遺棄、閑置或不再使用的前工業(yè)和商業(yè)用地及設施，這些地區的擴展或再開(kāi)發(fā)會(huì )受到環(huán)境污染的影響，也因此變得復雜。各個(gè)國家對棕地的具體定義會(huì )有不同，但是它們都有共同的特點(diǎn)：用地功能上以工業(yè)用地居多，空間分布上以城市土地為主，污染程度上存在污染或疑似污染。國內與棕地對應的術(shù)語(yǔ)為“城市舊工業(yè)區”。

城市更新過(guò)程中多方利益相關(guān)者的博弈一直是城市研究重要熱點(diǎn)之一。棕地治理與再開(kāi)發(fā)中政府、開(kāi)發(fā)商和居民是最直接的利益相關(guān)者，他們之間博弈往往決定了最終的制度安排。由于棕地是疑似被污染土地并且企業(yè)搬走減少了就業(yè)崗位，所以改善棕地及其周邊環(huán)境、促進(jìn)就業(yè)和援助搬遷企業(yè)等都是政府面臨的新問(wèn)題。開(kāi)發(fā)商作為棕地治理與再開(kāi)發(fā)最直接的參與者，其行為直接關(guān)系著(zhù)棕地未來(lái)的利用類(lèi)型、治理效果以及對周邊環(huán)境的影響。棕地周邊的原住居民是治理與再開(kāi)發(fā)最直接利益相關(guān)人，再開(kāi)發(fā)實(shí)施效果直接關(guān)系到其居住環(huán)境。個(gè)人力量分散的原住居民只有在其參與收益大于成本時(shí)，才有參加的可能性和積極性。如何使居民分散的力量聚合，只有依靠非政府組織或者非營(yíng)利性機構等組織。這些組織不同于政府和企業(yè)，它們具有非營(yíng)利性和公益性特點(diǎn)，易于獲取當地居民的信任，作為居民利益的代表可以更好地參與到棕地治理與再開(kāi)發(fā)中來(lái)。

美國棕地治理與再開(kāi)發(fā)

1.相關(guān)法律法規

美國以1978年拉夫運河事件為契機，1980年美國國會(huì )通過(guò)了“超級基金法”，正式以法律的形式確定了棕地的概念以及如何重建棕地。“污染者付費原則”為“超級基金法”的重要法則之一。法案規定污染者需要為場(chǎng)地修復行動(dòng)付費，或者修復費用由美國環(huán)境保護署先行支付，再通過(guò)訴訟等方式向責任方索回。法律規定了四類(lèi)“潛在責任方”可能需要為修復場(chǎng)地污染負責。“超級基金法”是美國最全面的規范污染場(chǎng)地管理與修復的法律，但由于其“嚴格、連帶和具有追溯力”的法律責任，以及政府對于污染場(chǎng)地的實(shí)際狀況了解不多，可供選擇的修復技術(shù)有限，在最初實(shí)施的幾年中，并沒(méi)有取得很好的效果，卻為相關(guān)企業(yè)特別是中小企業(yè)帶來(lái)了嚴重的負擔。隨后美國于1986年10月17日通過(guò)《超級基金修正與重新授權法案》，2002年布什總統又簽署了《小規模企業(yè)責任減輕和棕地振興法》(下稱(chēng)“棕地法案”)，免除小企業(yè)及某些特定財產(chǎn)擁有者的“超級基金”責任。美國環(huán)境保護署還發(fā)布了《土壤篩選導則》用來(lái)確定基于風(fēng)險管理和場(chǎng)地的土壤篩選水平或指導值。

2.治理與再開(kāi)發(fā)

(1)政府

聯(lián)邦政府管轄下的環(huán)境保護總署是美國在棕地問(wèn)題上的核心力量和最高指導中心。聯(lián)邦政府通過(guò)相關(guān)部門(mén)制定棕地的相關(guān)法律法規(如“超級基金法”)，并提供基金支持。有數據顯示聯(lián)邦政府到2000年為止共提供超過(guò)2.8億美元的引導基金并吸引40億美元的公私部門(mén)投資。州政府和地方政府也通過(guò)“自愿清理計劃”和一些財政、稅收工具來(lái)促進(jìn)棕地的治理與再開(kāi)發(fā)。研究顯示，政府部門(mén)對開(kāi)發(fā)商申請的快速回應、清理完成的證明以及靈活的治理標準可以增加棕地的吸引力。棕地在開(kāi)發(fā)之前都會(huì )有評估過(guò)程，不管開(kāi)發(fā)商最終是否去開(kāi)發(fā)棕地，在評估上都要花費時(shí)間等待，政府部門(mén)對土地上不確定性污染物的快速評估可以有效減少開(kāi)發(fā)商等待的成本。由于最初的超級基金法嚴厲的連帶責任，開(kāi)發(fā)商害怕未來(lái)的可能責任，在1990年代中期棕地的開(kāi)發(fā)并不順利，并導致大片工業(yè)場(chǎng)地成為閑置的棕地。一些地方政府為了鼓勵開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)棕地向修復過(guò)的棕地發(fā)放清理污染完成的證明來(lái)消除開(kāi)發(fā)商未來(lái)的連帶責任?，F在的棕地開(kāi)發(fā)多采用風(fēng)險管理法，即針對棕地未來(lái)的用途，采用不同的修復標準。這樣可以降低污染清理的成本，節約資金。

政府在棕地治理過(guò)程中并非只是基金支持、技術(shù)支持、法律制定，也能得到相應的社會(huì )收益：(1)棕地清理可以減少土壤污染和水污染對人體健康和生態(tài)系統的不利影響;(2)棕地再利用可以部分減少農業(yè)土地向城市建設用地的轉變，從而避免產(chǎn)生交通擁擠和城市蔓延等問(wèn)題;(3)重新開(kāi)發(fā)廢棄的舊工業(yè)場(chǎng)地可以促進(jìn)內城的經(jīng)濟增長(cháng)。由于美國都市地區的郊區化，造成中心城市廢棄工廠(chǎng)和土地未盡使用且無(wú)人管理，在這些地區容易滋生暴力、販毒等犯罪現象。再開(kāi)發(fā)這些地區可以在促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)的同時(shí)改善當地的社會(huì )治安環(huán)境。據美國市長(cháng)同盟2002年對231個(gè)城市的一項調查顯示，工業(yè)廢棄地的開(kāi)發(fā)整治帶來(lái)超過(guò)5.5萬(wàn)個(gè)新的工作崗位和24億美元額外稅收。

(2)開(kāi)發(fā)商

除了政府和非營(yíng)利機構以外，私人房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商對于棕地治理與再開(kāi)發(fā)都持較為謹慎的態(tài)度。一般而言，只有當棕地開(kāi)發(fā)帶來(lái)的利潤與其他投資利潤相當的時(shí)候才會(huì )考慮介入。開(kāi)發(fā)商承擔的成本不僅包括開(kāi)發(fā)的成本，還包含治理污染的成本甚至是未來(lái)連帶責任的潛在成本，而且該連帶責任成本極具不確定性和高風(fēng)險。政府對棕地項目提供低息貸款、稅收減免等財政工具對于大公司而言影響甚微，他們可以依靠自己的資金而不是向銀行貸款。棕地治理與再開(kāi)發(fā)會(huì )改善其周邊環(huán)境，帶來(lái)明顯的外部正效應——周邊資產(chǎn)的增值、就業(yè)機會(huì )的增多和更高的稅收收入等，但是這些并不作為投資回報為開(kāi)發(fā)商所有，甚至在一定意義上對開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)是一種利潤的損失。這就會(huì )大大降低私人投資者的投資熱情。外部效益的受益者可能是周邊的居民也可能是周邊的開(kāi)發(fā)商，其公眾效益不易衡量。政府如何通過(guò)財政補貼、基金支持等方式來(lái)補償開(kāi)發(fā)商也是一個(gè)政策設計的難點(diǎn)。

(3)非營(yíng)利機構

非營(yíng)利機構包括社區團體和其他非政府組織。在社區周邊的棕地開(kāi)發(fā)中，非營(yíng)利性機構起到了重要的作用。當地社區往往缺乏組織性，對于再開(kāi)發(fā)棕地這類(lèi)復雜項目缺乏相關(guān)經(jīng)驗，對于外來(lái)團體又不信任，而非營(yíng)利性組織恰好可以充當這種角色。非營(yíng)利性組織可以更多地聽(tīng)取當地居民的意見(jiàn)，從居民的利益角度再開(kāi)發(fā)棕地。在一些找不到地產(chǎn)所有者的棕地中，非營(yíng)利性機構可以先獲取地產(chǎn)所有權，再轉讓給相關(guān)開(kāi)發(fā)棕地的公司，因此非營(yíng)利組織對財產(chǎn)的所有權加速了土地轉讓過(guò)程。

在美國，非營(yíng)利性組織社區發(fā)展團體(CDCs)的主要任務(wù)之一是為低收入群體重建生活，他們成功地為居民提供了大量可支付住房。社區發(fā)展團體在參與美國棕地的開(kāi)發(fā)過(guò)程中起著(zhù)擴大服務(wù)、提供教育和催化劑的作用，還承擔著(zhù)中介者、先驅者、開(kāi)發(fā)商與合作者。相比一般民眾，社區發(fā)展團體掌握的棕地方面知識較多，可以對社區群眾進(jìn)行知識普及。同時(shí)社區發(fā)展團體也直接參與一些棕地的開(kāi)發(fā)。但是，隨著(zhù)聯(lián)邦政府反貧困項目的減少，社區發(fā)展團體的社會(huì )傾向性逐漸減少，越來(lái)越關(guān)注經(jīng)濟活動(dòng)的成功。這種變化導致社區發(fā)展團體越來(lái)越少關(guān)注社區居民的直接利益;轉而關(guān)注經(jīng)濟活動(dòng)，提供更多的就業(yè)機會(huì )給當地居民從而間接改善了居民生活水平。其他組織如美國市長(cháng)同盟也把棕地問(wèn)題視為國家的頭號環(huán)境問(wèn)題，不斷敦促聯(lián)邦政府支持棕地的清潔和振興，作為對城市未來(lái)的投資。在棕地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中，非營(yíng)利性組織不同于私人房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，它的最終目的不是為了攫取經(jīng)濟利潤，而要在社區居民利益、經(jīng)濟效益和社區未來(lái)發(fā)展中尋求平衡點(diǎn)，以該地塊未來(lái)的發(fā)展情況來(lái)綜合評價(jià)棕地治理成功與否。

歐盟棕地治理與再開(kāi)發(fā)

1.相關(guān)法律法規

目前歐盟對于棕地的管理沒(méi)有統一的模式，但其利用歐洲區域發(fā)展基金(ERDF)和聚合基金(CF)來(lái)實(shí)現歐盟內部的區域平衡，并設置專(zhuān)門(mén)計劃為棕地修復提供資金，如用于鋼鐵用地的RESIDER計劃，用于煤礦用地的RECHAR計劃，法國在1986-1997年中用于資助修復棕地的資金中有1/3來(lái)自歐盟，德國魯爾區的棕地再開(kāi)發(fā)也有歐盟的身影。

在歐盟一些成員國中有自己的涉及棕地問(wèn)題的法律法規，如荷蘭1985年的《城市和鄉村復興法》、1987年的《土壤保護法》(1994年擴展了土壤清理一節)，德國1999年的《聯(lián)邦土壤保護法》《區域規劃法》《建筑法》。在2009年的歐盟21個(gè)國家確定和描述污染場(chǎng)地中，有10個(gè)國家有污染場(chǎng)地專(zhuān)門(mén)政策，另外2個(gè)國家的污染場(chǎng)地政策處于初期，1個(gè)正在制定中?？傮w來(lái)說(shuō)，歐盟的成員國有自己國家制定的涉及棕地的法律，制定歐盟統一的法律章程將是未來(lái)發(fā)展的趨勢。

2.治理與再開(kāi)發(fā)

本文選取德國魯爾地區棕地治理與再開(kāi)發(fā)中政府、開(kāi)發(fā)商和非營(yíng)利機構之間互動(dòng)對其政策的影響。魯爾區位于德國西部，是萊茵河下游支流魯爾河和利珀河之間的地區。魯爾區從19世紀中葉發(fā)端，以煤炭資源的綜合開(kāi)發(fā)為基礎，以采煤、鋼鐵、化學(xué)、機械制造等重工業(yè)為核心，是德國的能源基地、鋼鐵基地和重型機械制造基地。但1950年代末開(kāi)始，石油的大量使用使得世界能源結構發(fā)生變化，加上煤炭開(kāi)采成本的上升等因素導致魯爾工業(yè)區開(kāi)始衰退。傳統煤礦和鋼鐵產(chǎn)業(yè)的衰落造就了8000公頃的棕地。聯(lián)邦和地方政府采取一系列措施調整魯爾區的產(chǎn)業(yè)結構，振興魯爾區，將魯爾區發(fā)展成以煤炭和鋼鐵為基礎，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為龍頭、多種行業(yè)協(xié)調發(fā)展的新經(jīng)濟區。

(1)政府

政府在魯爾區的振興過(guò)程中起到了非常重要的作用。政府通過(guò)撥款補貼煤礦、鋼鐵等傳統工業(yè)來(lái)保護地方產(chǎn)業(yè)的繼續發(fā)展并維持社會(huì )穩定。同時(shí)，政府還簡(jiǎn)化審批手續，吸引新資金的投資，對于信息技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)給予一定的經(jīng)濟補貼。1983年德國聯(lián)邦和北威州政府分別為產(chǎn)業(yè)結構改造直接投入資金30多億馬克和1.5億馬克，這些措施在保證煤炭和鋼鐵傳統工業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也將單一的產(chǎn)業(yè)結構變得多元化，提升了魯爾區的綜合競爭力和穩定性。德國土地利用法規規定由地方政府來(lái)控制對棕地再開(kāi)發(fā)和管理。項目的發(fā)起、核心機構的組建以及主要資金來(lái)源等由歐盟、州政府、區域政府、地方政府、經(jīng)濟部門(mén)等遵循著(zhù)“自上而下”的模式來(lái)統籌，但具體到各個(gè)項目的實(shí)施就遵循“自下而上”的模式，從地方籌劃到州政府認可再逐步實(shí)行。與此同時(shí)，政府還以公私合伙制模式(Public-Private Partnership，PPP)參與到棕地的開(kāi)發(fā)中。如蒙特-塞尼斯街區(Mont Cenis)再開(kāi)發(fā)和厄瓦爾德礦區再開(kāi)發(fā)，當地政府和魯爾集團蒙特分公司(MGG)聯(lián)合成立新的公司共同開(kāi)發(fā)的。對存在污染物的棕地在開(kāi)發(fā)之前必須對其進(jìn)行修復，污染物的清理成本是棕地修復過(guò)程中最主要的負擔。污染場(chǎng)地的修復資金主要來(lái)自于歐盟、聯(lián)邦和州政府，有數據顯示，在為期十年的IBA計劃期間，投入在埃姆舍地區的250億歐元中有2/3來(lái)自于公共基金，1/3來(lái)自于私人投資。在魯爾區棕地的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，還有一個(gè)很大的特點(diǎn)是政府沒(méi)有制定詳細的地區規劃，而是循序漸進(jìn)來(lái)治理棕地，一些舊工廠(chǎng)作為工業(yè)遺產(chǎn)保留下來(lái)，也為以后的開(kāi)發(fā)提供了空間。

在魯爾區振興過(guò)程中不得不提的一件事是從1989年開(kāi)始為期十年的IBA(International Building Exhibition)計劃，即國際建筑展。該計劃是由魯爾區的區域管理委員會(huì )(KVR)負責區域性綜合整治與復興計劃，舊工業(yè)建筑和廢棄地的改造和重新利用是IBA的規劃內容之一。IBA將工業(yè)廢棄地視為工業(yè)文化遺產(chǎn)，和旅游開(kāi)發(fā)、區域振興等結合進(jìn)行開(kāi)發(fā)和整治;將廢棄的工業(yè)舊址上的工業(yè)生產(chǎn)設備、廠(chǎng)房建筑等改裝成具有吸引現代人了解工業(yè)文化和文明的旅游場(chǎng)地。如杜伊斯堡市的北杜伊斯堡景觀(guān)公園、埃森市的關(guān)稅同盟礦區工業(yè)文化遺產(chǎn)、蓋爾森基興市的采池公園等，這些項目極大地改變了魯爾區的面貌。

(2)開(kāi)發(fā)商

魯爾區的棕地再開(kāi)發(fā)多為開(kāi)發(fā)商與政府以公私合伙制模式聯(lián)合開(kāi)發(fā)。由于魯爾區的土地多為工業(yè)企業(yè)所有，這些棕地的原所有者在棕地再開(kāi)發(fā)中就轉變?yōu)殚_(kāi)發(fā)商。如由以前煤礦企業(yè)聯(lián)合成立的魯爾集團(RAG)現在轉為向公共和私人部門(mén)出租退役地產(chǎn)的地產(chǎn)商。與美國棕地再開(kāi)發(fā)相比，這樣減少了土地所有權的轉換，并簡(jiǎn)化了程序、節約了時(shí)間和降低了成本。在公私合伙制的模式中，政府負責項目規劃和框架，開(kāi)發(fā)商則負責項目具體調研、實(shí)施、銷(xiāo)售等環(huán)節。

(3)非營(yíng)利機構

與美國情況不同的是，直接介入到魯爾區棕地開(kāi)發(fā)的非營(yíng)利性機構不多。如為應對1979年州政府在《1980-1984魯爾行動(dòng)計劃》中提出的對受到污染的工業(yè)用地進(jìn)行整治，州政府成立北萊茵-威斯特法倫州開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì )作為州政府和地方城鎮之間的中介機構，負責購買(mǎi)污染土地，在污染治理之后重新出售給相關(guān)城鎮。另有一些高等院校和科研機構間接介入棕地治理與再開(kāi)發(fā)中，他們將地址選在魯爾，用科學(xué)技術(shù)來(lái)支持魯爾的振興。目前魯爾區已成為歐洲大學(xué)密度最高的工業(yè)區，還擁有30個(gè)技術(shù)中心，6000個(gè)致力于發(fā)展新技術(shù)的公司。除了高等院校和科研機構，魯爾區還有一個(gè)成立于1989年的大型企業(yè)CEO俱樂(lè )部，旨在推動(dòng)魯爾區的發(fā)展，支持有關(guān)魯爾區振興的行動(dòng)，主要通過(guò)贊助各種地方文化和教育項目得以體現，如為魯爾區大學(xué)生提供獎學(xué)金，邀請世界各地的學(xué)生參觀(guān)魯爾等。由于魯爾區土地多為工業(yè)企業(yè)所有，棕地再開(kāi)發(fā)的主體多為企業(yè)與當地政府聯(lián)合，社區組織等非營(yíng)利機構在棕地再開(kāi)發(fā)上缺少話(huà)語(yǔ)權就很難直接起作用。

對中國舊工業(yè)區再開(kāi)發(fā)啟示

1.面臨的問(wèn)題

伴隨著(zhù)中國的城市化進(jìn)程，一大批工廠(chǎng)搬離城市而到郊區或者中西部地區，棕地問(wèn)題已經(jīng)開(kāi)始顯現。據《經(jīng)濟觀(guān)察報》報道，“十二五”期間我國將有39家鋼廠(chǎng)搬離城市。這些搬離后的廠(chǎng)區即為棕地，在重新投入使用之前需要對其進(jìn)行評估、治理。根據世界銀行2005年5月份的《中國固體廢棄物管理：?jiǎn)?wèn)題和建議》介紹，我國大約有至少5000個(gè)棕地，并以較快速度增加。多起治理的棕地再開(kāi)發(fā)引發(fā)的人身傷害和財產(chǎn)損失事故已經(jīng)揭示了：兼顧多方利益基礎上制度化安排存量棕地的治理和再開(kāi)發(fā)的迫切性。

2.現有法規的缺失

棕地所涉及的污染主要是土壤污染，1995年的《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》只針對農用地土壤保護，不適用城市居住和商業(yè)用地的場(chǎng)地環(huán)境評價(jià)。近些年來(lái)，為了管理污染的土地，環(huán)境保護部先后出臺《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過(guò)程中環(huán)境污染防治工作的通知》(2004)、《關(guān)于加強土壤污染防治工作的意見(jiàn)》(2008)、尚在修訂中的《污染場(chǎng)地土壤環(huán)境管理暫行辦法(征求意見(jiàn)稿)》(2009)以及一系列的技術(shù)導則。在《污染場(chǎng)地土壤環(huán)境管理暫行辦法(征求意見(jiàn)稿)》(2009)中規定污染場(chǎng)地負責人對污染物濃度高于修復限制的場(chǎng)地在再開(kāi)發(fā)前要進(jìn)行土壤治理與修復工作。但這些規定都多以技術(shù)規范的形式出現，缺乏在法律層面上保障實(shí)施的機制。部分地方政府針對特定事件出臺了相關(guān)的應急性規定。北京市環(huán)保局在2007年先后出臺《場(chǎng)地環(huán)境評價(jià)導則》和《關(guān)于開(kāi)展工業(yè)企業(yè)搬遷后原址土壤環(huán)境評價(jià)有關(guān)問(wèn)題的通知》，上海市針對世博會(huì )舉辦的場(chǎng)地和場(chǎng)館，也頒布了相關(guān)土壤清理標準《展覽會(huì )用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價(jià)標準(上海世博會(huì )暫行)》(HJ350-2007)。

對于城市舊工業(yè)區治理的主要法律依據是《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)評法”)，其中第十七條規定“建設項目的環(huán)境影響報告書(shū)中要包括建設項目周?chē)h(huán)境現狀”。但是，環(huán)境影響評價(jià)的側重點(diǎn)是對規劃和建設項目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預測和評估，并提出建議，這是對環(huán)境影響的一種預防手段。對于如何前置性地處置城市土壤中已經(jīng)存在的污染或危險物， “環(huán)評法”中并沒(méi)有明確的規定。在“城鄉規劃法”規劃審批管理程序中也沒(méi)有明確如何與“環(huán)評法”協(xié)調。進(jìn)而在實(shí)施制度安排上，上述的若干“技術(shù)導則”并沒(méi)有一個(gè)合理合法的程序來(lái)保障實(shí)施?；谇笆龅臍W美國家棕地治理與再開(kāi)發(fā)的研究對現階段的中國城市舊工業(yè)區相應的問(wèn)題提點(diǎn)建議和啟示。

3.啟示和建議

(1)法律體系的完善。

無(wú)論美國還是歐盟國家，在棕地治理與再開(kāi)發(fā)過(guò)程中，完善的法律法規都是非常必要的。盡管部分省市應急性地出臺一些參考歐美標準的城市土壤評價(jià)標準，但是在國家層面現階段仍然沒(méi)有統一標準。沒(méi)有統一的標準，一方面是否需要評估、如何治理棕地就無(wú)法確定，進(jìn)而無(wú)法在法律層面上強制對棕地實(shí)施前置性治理。另一方面，也無(wú)法依據污染標準等來(lái)制定優(yōu)惠的稅收政策以增加棕地對開(kāi)發(fā)商的吸引力。

法律程序上的安排也需要進(jìn)一步地細化和完善。對舊工業(yè)區殘留污染物和潛在危險的監督管理職權仍可以屬于地方環(huán)保部門(mén)。強化舊工業(yè)區的前期治理工作，特別是對于舊工業(yè)區再開(kāi)發(fā)項目規劃審批要以前期治理為基礎，可以在“城鄉規劃法”的舊城區改造中予以明確(見(jiàn)圖1)。國內舊工業(yè)區再開(kāi)發(fā)項目地方政府有很強的干預能力。不僅沒(méi)有對舊工業(yè)區殘留污染物和潛在危險的綜合治理，而且即便是項目環(huán)評也極可能成為一種形式。因此，要注重綜合治理過(guò)程中的前后評估與監測，最好是引入“第三方”公正透明地實(shí)施評估和監測。

(2)棕地數據庫和棕地等級分類(lèi)。

棕地治理是一項長(cháng)期而復雜的工作，可能的污染和潛在的危險也會(huì )隨著(zhù)科技發(fā)展不斷地被創(chuàng )造或被發(fā)現，這就需要不同時(shí)期的土地污染情況和治理情況的信息，也需要政府建立相應的棕地數據庫。棕地數據庫的建立，一方面可以追蹤棕地污染信息和縱向了解其曾經(jīng)治理的信息，為日后開(kāi)發(fā)者做參考，另一方面棕地信息的建立與公布可以使消費者了解更多信息，避免由于信息不對稱(chēng)造成的隱瞞現象。如2010年武漢建設在污染土地上的“經(jīng)適房”，購買(mǎi)房屋的居民并不了解土壤的污染情況，開(kāi)發(fā)商也沒(méi)有向消費者公開(kāi)情況。消費者對于信息的不了解也無(wú)法使他們監督開(kāi)發(fā)商的行為。棕地數據庫的建立可以在一定程度上加強對開(kāi)發(fā)商的監督管理。

對棕地進(jìn)行等級分類(lèi)可以使治理更加有效。依據棕地其未來(lái)的用途，對污染物和其在的危險物執行差異化的治理標準，可以大大節約財務(wù)成本和時(shí)間成本。對于中國城市存量城市土地緊缺和治理資金缺乏的現實(shí)情況來(lái)說(shuō)，棕地分級監控和差異化治理是以切實(shí)可行的辦法。一些舊工業(yè)區由于其特有區位和建筑特性，可以改造成創(chuàng )意產(chǎn)業(yè)區，如北京的798藝術(shù)區，這些棕地治理標準就不需要和用于住宅開(kāi)發(fā)的棕地一樣嚴格。

(3)責任確定和基金建立。

“污染者付費原則”幾乎是歐美國家棕地治理的重要原則之一。在《關(guān)于加強土壤污染防治工作的意見(jiàn)》(2008)中也提出“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”原則。中國現階段城市棕地多為計劃經(jīng)濟時(shí)期的國有(營(yíng))工業(yè)企業(yè)所占據，絕大多數屬于中小規模企業(yè)。在近30年的企業(yè)改制重組過(guò)程中，或為合資企業(yè)或已破產(chǎn)。棕地污染或者潛在危險的責任追溯難以鎖定責任人，如果都需要政府埋單治理，那將是巨大的財政負擔。即便是共同承擔，也面臨著(zhù)政府和企業(yè)之間的責任厘清過(guò)程。

在此意義上，棕地治理政策執行需要資金支持，特別是部分棕地使用者無(wú)力承擔治理費用時(shí)，更需要外部資金支持。美國的“超級基金”初衷就是為棕地治理提供外部資金的支持。中國確實(shí)應該未雨綢繆設立相關(guān)基金為棕地治理提供資金支持，基金的資金來(lái)源除了國家財政支持和特定稅收的轉移支付外，其他非營(yíng)利組織也可以作為基金資金來(lái)源的重要補充。

(4)非營(yíng)利組織的潛在作為。

在國外的棕地修復與再開(kāi)發(fā)過(guò)程中，非營(yíng)利組織都起到了非常重要的作用。非營(yíng)利組織的中立性可以彌補政府在解決社會(huì )問(wèn)題上的不足。中國的非營(yíng)利組織，特別是涉及環(huán)保的民間組織在1980年代得到迅猛發(fā)展。但與西方相比還有一定的差距，且中國的非營(yíng)利組織都是有政府背景的半官方社會(huì )組織?，F階段在污染場(chǎng)地的修復與再開(kāi)發(fā)過(guò)程中，中國的非營(yíng)利組織并沒(méi)有起到應有的作用。結合中國的國情，污染場(chǎng)地周邊的居民可以自發(fā)組織起來(lái)或由居委會(huì )、街道等機構組織起來(lái)形成臨時(shí)性非營(yíng)利組織，在污染場(chǎng)地的修復與開(kāi)發(fā)過(guò)程中提出建議維護自身的權益。

結語(yǔ)

中國目前城市的發(fā)展速度對土地有極大的需求，棕地的再開(kāi)發(fā)可以部分緩解這種需求。歐美等發(fā)達國家擁有較多的棕地方面的法規和相對成熟的技術(shù)和規范，在結合中國的國情基礎上可以借鑒歐美經(jīng)驗來(lái)改善中國棕地治理。