誰(shuí)該為你家附近的毒地治理埋單？

2014年環(huán)保部公布的《全國土壤污染狀況調查報告》顯示，全國土壤總超標率16.1%，重污染企業(yè)及周邊土壤超標率為36.3%，土地污染情況不容樂(lè )觀(guān)，土地修復成為當務(wù)之急。人們在期待“毒地”得到整治時(shí)，心中仍不免有一絲困惑：被化工廠(chǎng)污染過(guò)的土地究竟應該由誰(shuí)付費治理?

未出意料，“土十條”明確了“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則，責任由造成土壤污染的單位或個(gè)人承擔。責任主體發(fā)生變更的，由變更后繼承其債權、債務(wù)的單位或個(gè)人承擔相關(guān)責任;土地使用權依法轉讓的，由土地使用權受讓人或雙方約定的責任人承擔相關(guān)責任。責任主體滅失或責任主體不明確的，由所在地縣級人民政府依法承擔相關(guān)責任。

但現實(shí)中，治理污染土地的執行過(guò)程卻是糾纏不清。

冤有頭債無(wú)主，“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”說(shuō)易行難

就像“弄臟的衣服自己洗”一樣，“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”這一土地修復原則是我們從小就理解并認可的，也是目前在土壤修復過(guò)程中遵循的基本準則，然而這條原則在中國卻難以執行。當年鬧得沸沸揚揚的武漢“赫山地塊”事件就是其中一例。

2006年武漢三江地產(chǎn)以4.055億元拿下漢陽(yáng)區的赫山地塊，然而2007年年初，工人在進(jìn)行樁基作業(yè)時(shí)，挖到深層土壤后陸續出現中毒反應，嚴重者出現倒地昏迷。經(jīng)檢測，開(kāi)發(fā)商才恍然大悟這是一塊“毒地”，武漢農藥廠(chǎng)曾在此運作30多年。

按“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”原則，高達數億的修復費用應由原武漢農藥廠(chǎng)承擔，然而農藥廠(chǎng)早已于1994年倒閉，不可能再掏這筆治理費。更何況這塊地在后來(lái)又接納過(guò)武漢南方輪胎有限公司，這些污染者分別該承擔多少責任已經(jīng)沒(méi)法分清，這筆土地污染帳，只能是冤有頭但債沒(méi)主。

最終，在這塊地荒廢4年后，開(kāi)發(fā)商起訴國土局，將土地退還給武漢市土地儲備中心。除退回買(mǎi)地款之外，武漢市土地儲備中心還向企業(yè)賠償1.2億元。這次事件也在當時(shí)被稱(chēng)為“全國最大的‘毒地’被退事件”。

“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”這種為自己的過(guò)錯買(mǎi)單的付費方式看起來(lái)十分合理，然而土壤污染問(wèn)題的顯現是一個(gè)緩慢的過(guò)程，其中利害很難在短時(shí)間內算清。同時(shí)，由于中國特殊的國情，很多老國企搬遷時(shí)沒(méi)有完善的環(huán)評制度和土地修復制度，把廢渣就地填埋了就搬走了，而當“毒地”引發(fā)事故時(shí)，污染企業(yè)可能早已不存在，也可能這塊土地上已經(jīng)建立過(guò)其他企業(yè)，該由誰(shuí)來(lái)為這片污染場(chǎng)地負責就成為一個(gè)無(wú)解的難題。

皮球踢給下家，“誰(shuí)受益，誰(shuí)治理”難保效果

如果將治理任務(wù)轉交給下一任開(kāi)發(fā)商，是否能有效解決“債無(wú)主”的問(wèn)題呢?

有時(shí)，化工廠(chǎng)由于各種原因沒(méi)有處理土壤修復的問(wèn)題，而是以較低的價(jià)格出售給后續開(kāi)發(fā)商，將土壤修復留給接手土地的“受益者”進(jìn)行。但在沒(méi)有相關(guān)法律法規的約束下，又如何保障受污染土地的修復效果呢?在“誰(shuí)受益，誰(shuí)治理”的模式下，開(kāi)發(fā)商在修復過(guò)程中一旦發(fā)生偷工減料的情況，將會(huì )形成巨大隱患。

長(cháng)江明珠小區位于武漢市江岸區，是一所能解決6400多位低收入群眾住房問(wèn)題的小區。2009年，該小區通過(guò)建設部“國家康居示范工程”評審，成為“湖北第一個(gè)獲得此項殊榮的經(jīng)濟房小區”。

這樣一所“康居”小區，實(shí)際上卻建在化工廠(chǎng)原廠(chǎng)址上，污染嚴重。不僅如此，該小區2008年開(kāi)工，但環(huán)評卻是2009年才提交，等武漢市環(huán)保局做出“項目選址滿(mǎn)足不了環(huán)保要求”的批復時(shí)，小區已基本建成。

已建成的樓房不可能推倒。2010年，根據武漢市環(huán)保局要求，該公司對小區土壤進(jìn)行了修復。修復方案是把原場(chǎng)地的土壤平整后，鋪上了一層土工膜。這是一種塑料膜，由于成本低，常被用于水利工程上。然后再從外面運來(lái)安全的土壤，覆在膜上，再在安全土壤上面進(jìn)行綠化種植。

據開(kāi)發(fā)商稱(chēng)，這種土地修復花費近600萬(wàn)，然而與原本可達數億的修復費用比起來(lái)，仍是微不足道。而且采用這種修復方式，一旦塑料膜被侵蝕、破壞，土壤中的有毒物質(zhì)仍會(huì )遷移到地面。

更耐人尋味的是，在“長(cháng)江明珠”事件發(fā)生后，環(huán)保局官員在新聞發(fā)布會(huì )上說(shuō)：“這個(gè)房子是建給老百姓住的，已經(jīng)花費不菲，那么是不是還需要花更多的錢(qián)去做這些無(wú)謂的治理呢?”有網(wǎng)友評價(jià)此次事件：保障房建設對某些地方政府來(lái)說(shuō)，是塊“雞肋”，而被污染的地塊也是地方政府的雞肋。在污染土地上建經(jīng)適房，用“雞肋”解決“雞肋”，地方政府這賬算得極其精明。

政府財政吃緊，“借債治污”難以為繼

污染者難以追溯，開(kāi)發(fā)商又不易管束，這種情況下政府只好承擔起治理毒地的重任。據相關(guān)統計數據顯示，在修復項目中，政府財政所占資金來(lái)源的比例為54.3%。目前，政府仍是土地修復資金來(lái)源的中流砥柱。

湘江是湖南省境內最大的河流，然而其兩岸化工廠(chǎng)眾多，該區域土地一直以來(lái)飽受重金屬污染。2011年，湘江流域作為全國首個(gè)重金屬污染治理試點(diǎn)正式啟動(dòng)，該規劃項目927個(gè)，總投資595億元。因項目眾多，牽扯資金巨大，該項目在湖南省內又被稱(chēng)為“一號工程”。

但這項萬(wàn)眾矚目的大工程在執行過(guò)程中，卻由于財政資金不足一直進(jìn)展緩慢。以郴州為例，郴州的25 個(gè)重金屬污染防治項目，在一年后沒(méi)有一例通過(guò)竣工驗收。究其原因，主要是地方政府的配套資金一直到不了位，原計劃在郴州投資19.8 億，但地方到手的只有10.8億，資金缺口達9 億元。

為解決治理資金不到位的問(wèn)題，湖南省推出重金屬專(zhuān)項治理債券，湖南就此成為國內首個(gè)且唯一發(fā)行重金屬污染治理專(zhuān)項債券的省份。

其實(shí)湖南原本打算中央能在資金部分支持百分之七十，然而中央只承諾分攤百分之三十，地方財政吃緊，治理費只好通過(guò)發(fā)債券的方式籌集。截至2014年2月底，此項目已發(fā)行債券67億元，在借債治污的方法下，湘江重金屬治理得以艱難持續。

盡管如此，2013年底湘江流域重金屬污染治理還是僅完成投資108億元，還不到《方案》595億元的五分之一。

在政府出資的模式中，資金來(lái)源過(guò)度依賴(lài)于政府，需要地方政府墊付大量資金。由于土地修復往往持續時(shí)間長(cháng)，政府的資金難以回籠，導致這種模式無(wú)法維持長(cháng)期平衡，這對地方財政來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一種巨大的壓力。

土地修復，仍需法律先行

在我國，無(wú)論哪種模式，都難以保障土地修復的順利進(jìn)行。責任各方的隱瞞、推諉所造成的，是居民對環(huán)境隱患的毫不知情，以及黃金地皮長(cháng)期擱置、開(kāi)發(fā)商未修復先開(kāi)發(fā)等土地利用亂象。

要做到追責修復兩不誤，美國針對土地修復問(wèn)題又是如何解決的呢?在1980年出臺《超級基金法》中，美國用法律明確了修復責任。這則苛刻的法案提出，但凡涉及到污染事件的企業(yè)，都有可能要負清除污染后果的連帶責任。同時(shí)該法案建立超級基金，在污染責任不清的情況下，用于墊付場(chǎng)地治理費用。這種污染治理優(yōu)先的體系提高了運行效率，避免了土地繼續對人體造成影響。

從另一個(gè)角度看，在中國環(huán)評標準的缺失亦是導致土地修復亂象的主因之一。

2011年6月，南京市要求所有正在開(kāi)發(fā)的項目必須開(kāi)展環(huán)境風(fēng)險評估，之前未經(jīng)風(fēng)險評估的在建工程必須停建，補充風(fēng)險評估。這讓開(kāi)發(fā)商們一時(shí)手足無(wú)措。

同年，北京市正式實(shí)施《場(chǎng)地土壤環(huán)境風(fēng)險評價(jià)篩選值》。它規定了不同土地利用類(lèi)型土壤污染物的環(huán)境風(fēng)險評價(jià)篩選值，所涵蓋的污染物指標就高達89項。

但遺憾的是，這類(lèi)關(guān)于土地修復的明確規定在國內仍是鳳毛麟角，多數城市在土地治污的過(guò)程中，環(huán)評環(huán)節仍是企業(yè)和政府“自說(shuō)自話(huà)”，相關(guān)單位既當裁判員又當守門(mén)員。環(huán)評通過(guò)，但被檢測出存在隱患的土地不在少數。