新常態(tài)下PPP如何影響經(jīng)濟發(fā)展

政府和社會(huì )資本合作(PPP)是中國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下的創(chuàng )新產(chǎn)物，它的興起和被廣泛運用，是政府職能從大到小、市場(chǎng)作用從小到大的轉變，是中國社會(huì )治理體系轉型的需要，是對傳統投資建設模式的改革。同時(shí)，也是解決經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中政府在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域遇到的諸多矛盾的良方，比如，項目的設計施工和投資運維等方面缺乏第三方的客觀(guān)評估和監督，在項目建設中出現投資超概算、變更規劃、效率低下等。

管理好PPP財政承諾，減少PPP項目對財政的影響

政府對PPP項目的支持不同，就會(huì )形成不同類(lèi)型的財政承諾，除了需要承擔已納入PPP合同的顯性財政承諾外，還要承擔一些隱性負債。比如，政府在項目全生命周期內提供固定、持續的補貼或者政府按照每單位服務(wù)或每服務(wù)一個(gè)用戶(hù)給予費用補貼;承擔有助于項目的配套工程;由于道德義務(wù)或者公眾期望而產(chǎn)生的非合同責任，政府提前終止合同補償社會(huì )資本后，還需要確保持續提供公共服務(wù)，或者結束公共服務(wù)，將設施用于其他目的或拆除等。

準確識別項目，發(fā)現真實(shí)成本。傳統的項目在開(kāi)始的時(shí)候，預算往往被忽略，在真實(shí)成本出現前發(fā)生大量的沉淀，而PPP則需要項目開(kāi)始前就把全生命周期的成本估算出來(lái)，做好“物有所值評價(jià)”是選擇項目、確定項目最主要的一環(huán)，只有能更好地實(shí)現“物有所值”才能采用PPP。

評估財政風(fēng)險，確保有效競爭。在政府不能清晰認識和應對財政風(fēng)險時(shí)，社會(huì )資本就會(huì )把賭注押在中標后可以影響政府未來(lái)的決策，或者認為中標后已經(jīng)沒(méi)有競爭對手可以與政府重新談判，那么，具有競爭性和透明度的采購程序就會(huì )形同虛設，優(yōu)勝劣汰也無(wú)從談起。

合理安排預算，提高政府信譽(yù)。建立清晰的預算機制，將財政承諾的預算和支付納入到政府對PPP管理政策體系中，確保按時(shí)支付直接負債和或有負債，增加政府在合同體系中的信譽(yù)，而非單獨處理每個(gè)PPP項目，減少社會(huì )資本認為的政府存在支付風(fēng)險。

投融資進(jìn)入新時(shí)代，政府債務(wù)風(fēng)險逐漸回穩

PPP模式能夠通過(guò)多種融資方式籌集資金，與傳統的融資平臺相比，最大的變化在于可以用股權或債權直接融資，如果再加上政府性債券，政府的投融資將進(jìn)入多元化。

政社合營(yíng)邁入新時(shí)代。政府和社會(huì )資本合資建立PPP項目公司，以社會(huì )資本為主，政府投資為輔，對具有相對穩定現金流的經(jīng)營(yíng)性和準經(jīng)營(yíng)性的PPP項目公司，可以項目信用為支撐，通過(guò)資產(chǎn)證券化等形式進(jìn)行融資，而政府只需要對這些項目進(jìn)行前期的投入。

“新融資平臺”或將誕生。國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國發(fā)〔2014〕43號)明確要求“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”，傳統的融資平臺退出舞臺，但是政府巨大的資金需求依然存在。目前，只有通過(guò)舉借政府性債券和PPP模式債務(wù)來(lái)彌補巨大的資金需求，同時(shí)受政府性債券限額的約束，依靠PPP模式下的經(jīng)營(yíng)主體來(lái)緩減投融資壓力顯得更為重要。

地方政府債務(wù)風(fēng)險降低。PPP模式的運用將促進(jìn)地方政府舉債規范化，倒逼政府維持自身信用程度，以較高的信用度作為PPP融資的條件，同時(shí)，財政補貼和合同義務(wù)將納入預算，從而提高地方債務(wù)的公開(kāi)和透明化程度。

界定支出范圍，在供給機制上創(chuàng )新

PPP連接了政府在融資、管理、治理等多方面邏輯關(guān)系，幫助政府轉變職能提供更好的供給服務(wù)，厘清政府與市場(chǎng)的權責，發(fā)揮“大市場(chǎng)”的有效供應。

推進(jìn)機制上的創(chuàng )新建設。PPP作為供給側改革的創(chuàng )新，充分體現了依法、平等，引入社會(huì )資本幫助解決當前需要解決的困難，減輕政府當年支出壓力，平滑財政中長(cháng)期規劃，推進(jìn)政府在管理機制上創(chuàng )新，努力打造政府的契約精神，為構建現代化的管理機制和現代化財政贏(yíng)得時(shí)間，奠定基礎。

市場(chǎng)與政府的合理配置。PPP機制下，政府可以更專(zhuān)注于優(yōu)化政策規劃，從全局的高度有效對沖經(jīng)濟發(fā)展中帶來(lái)的風(fēng)險;社會(huì )資本可以更專(zhuān)注于操作環(huán)節給自己的實(shí)惠;第三方專(zhuān)業(yè)機構可以更專(zhuān)注于在設計、財務(wù)、法律等具體事務(wù)方面的優(yōu)勢來(lái)降低風(fēng)險，這些方面的結合就是老百姓的受益增加。

合理有效化解公共風(fēng)險。任何一個(gè)公共項目、任何一個(gè)公共領(lǐng)域都會(huì )存在風(fēng)險，由于市場(chǎng)本身不能化解公共風(fēng)險，只有通過(guò)政府來(lái)管理和化解公共項目及公共領(lǐng)域產(chǎn)生的風(fēng)險，合理管理風(fēng)險才是政府的職責，隨著(zhù)社會(huì )資本在供給基礎設施和公共產(chǎn)品中的優(yōu)勢和影響力，政府的作用將會(huì )逐步被替代，推廣運用PPP也是為了消除公共風(fēng)險進(jìn)行的制度安排。

PPP項目不同于一般的商業(yè)性項目，具有較強的政策導向，涉及城建、交通、水利、環(huán)保、農業(yè)、林業(yè)、科技、衛生、養老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，過(guò)去在公共服務(wù)領(lǐng)域是政府應該做的事情自己在做，現在通過(guò)體制機制的創(chuàng )新、開(kāi)放市場(chǎng)鼓勵社會(huì )資本來(lái)做，或者是政府和社會(huì )資本合作一起來(lái)做。在推進(jìn)供給側改革中，在推廣運用PPP模式的浪潮中，只有更新理念、與時(shí)俱進(jìn)，才會(huì )全心全意為社會(huì )提供好的公共產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)。