PPP物有所值的“值”與“不值”芻議

PPP物有所值“值”在哪里?

1理念方法值得肯定

立足我國國情，改良物有所值評估方法，對項目是否有必要搞PPP模式的決策，是有幫助的，至少可以減少像過(guò)去那樣，PPP項目上馬決策靠拍腦袋、拍胸脯、拍屁股等非理性行為。

2競爭機制值得肯定

政府傳統模式下，項目建設主體有高估投資預算、虛報工程造價(jià)、追求更高標準建設和投資沖動(dòng)，容易造成政府投資的極大浪費。因此，政府在審批可研報告前，一般指定一家中介機構對其進(jìn)行再評估，評估結果往往是對投資概算削減三分之一左右。即便如此，很多項目還是存在投資虛高現象。而PPP模式在選擇社會(huì )資本時(shí)如果經(jīng)過(guò)充分競爭，以及在運營(yíng)績(jì)效考核、社會(huì )公眾監督下，一般會(huì )起到降低投資規?；蚍?wù)價(jià)格的作用。

3加快基礎設施建設值得

肯定財政部對地方政府融資平臺清理后，對于年建設財力10億元的某地方政府來(lái)說(shuō)，一年只能開(kāi)工2個(gè)5億元投資規模、且沒(méi)有收益的項目。如果實(shí)施PPP模式，合作期限15年的話(huà)，則同樣的建設財力用于政府付費，則一年可以開(kāi)工20個(gè)以上5億投資規模的項目，從而可加速基礎設施的建設。

4可降低融資成本

如果地方政府債務(wù)壓力加大、政府融資平臺實(shí)力不強，則引入有實(shí)力的社會(huì )資本，因其融資成本，可降低項目整體成本。

5可提高公共服務(wù)水平

目前，供水、燃氣、供電領(lǐng)域的傳統管理方式，通過(guò)行風(fēng)政風(fēng)熱線(xiàn)評比，一定程度上可以提高公共服務(wù)水平，但不可持續。而在PPP模式下，如果行業(yè)主管部門(mén)能制定詳細的、可考核、易評價(jià)的行業(yè)服務(wù)標準，通過(guò)建立政府監管評價(jià)、第三方專(zhuān)業(yè)檢測、使用者感受評分等綜合績(jì)效與投資收益正向激勵考核的機制，可以提高公共服務(wù)水平。

PPP“物有所不值”又有哪些?

1決策的時(shí)間成本高

目前，國內PPP項目前期可研論證多是政府部門(mén)或其控制的國企承擔，社會(huì )資本參與項目前期工作不多，因此PPP項目論證咨詢(xún)和落地較快。實(shí)際上，如果由社會(huì )資本深入參與前期的項目可研和設計方案等，可研論證以及與政府之間溝通、完善設計、融資方案等工作，可能需要反復幾輪磨合，耗時(shí)耗力，這也是為什么英國的PPP項目從提出到開(kāi)工建設往往需要好幾年的原因。

2論證和監管的成本高

企相對與傳統模式，PPP項目的咨詢(xún)論證成本會(huì )多出幾十萬(wàn)到數百萬(wàn)(根據難易程度和投資總額，PPP咨詢(xún)費一般在幾十萬(wàn)到數百萬(wàn)不等)。同時(shí)，對于PPP(特許經(jīng)營(yíng))項目后續運營(yíng)，往往需要聘請第三方專(zhuān)業(yè)機構代為監測和考核，同時(shí)還要制定更加詳細的建設運營(yíng)標準、監管標準等制度，政府職能要轉變等，這同樣需要一筆不小的費用。而傳統模式，政府通過(guò)組織人事，管住項目運營(yíng)負責人的“帽子”，就能約束項目按照政府的監管要求運營(yíng)，因而沒(méi)有上述第三方監管等費用。

3爭議解決成本不可控

PPP項目合作周期長(cháng)，運營(yíng)期限內可能發(fā)生的各種情況，不可能在PPP合同中完全約定清楚。因此，PPP合同不能是一個(gè)死合同(不能調整的合同)，而是應根據項目運營(yíng)情況、國家政策法規變化，每過(guò)幾年對PPP合同的關(guān)鍵條款進(jìn)行評估，就爭議解決重新談判，并合理調整合同或簽訂補充協(xié)議，但爭議解決的成本往往非常高。比如，以泉州刺桐大橋為例，在其特許經(jīng)營(yíng)期內外部環(huán)境發(fā)生了很大變化(平行過(guò)江大橋多達7座)，理應對原合同進(jìn)行評估和調整，但原來(lái)簽訂的合同過(guò)于簡(jiǎn)單，政府、企業(yè)目標不同，雙方的爭議一直沒(méi)有解決。

4存在投資虛高的可能

盡管通過(guò)公開(kāi)招標競爭可以降低項目總投資，但在實(shí)際操作中，很多施工企業(yè)想方設法通過(guò)PPP模式拿下施工，主要是看中可觀(guān)的施工利潤。究其原因，很多項目因競爭性磋商或競爭不充分，還是存在投資虛高問(wèn)題，從而導致施工利潤偏高。

5降本增效目標不一定能實(shí)現

PPP實(shí)現降本增效的前提是政府行業(yè)服務(wù)、績(jì)效考核標準要細化明確，并能有效監督社會(huì )資本按標準運營(yíng)。否則，社會(huì )資本在逐利本性驅使下，為節約成本而降低公共服務(wù)水平。比如，公車(chē)運營(yíng)實(shí)行PPP后，如果沒(méi)有明確的公交運營(yíng)標準，企業(yè)可能會(huì )減少班車(chē)數量、增加發(fā)車(chē)間隔、提高車(chē)內擁擠度來(lái)獲得更高收益，從而降低了公共服務(wù)水平。

物有所值論證的誤區及完善建議

財政部的《指引》，明確從全生命周期整合程度、風(fēng)險識別與分配、績(jì)效導向與鼓勵創(chuàng )新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價(jià)指標開(kāi)展定性評估，并通過(guò)對PPP項目全生命周期內政府方凈成本的現值(PPP值)與公共部門(mén)比較值(PSC值)進(jìn)行比較，開(kāi)展定量評價(jià)。從近半年的實(shí)踐看，還存在不少誤區。

一是物有所值論證走形式的居多。還沒(méi)有看到因為物有所值評價(jià)不通過(guò)而不能實(shí)施PPP的案例報道。

二是《指引》中的定性、定量評價(jià)方法有待完善。沒(méi)有體現PPP模式與傳統的模式主要不同，因此評價(jià)指標體系中缺少一些關(guān)鍵要素。比如前文所列出的物有所不值，在《指引》評價(jià)方法中沒(méi)有體現。

三是物有所值評價(jià)未因地制宜。比如定量評價(jià)，在現有政策下財力薄弱的地方政府融資平臺無(wú)法獲得貸款，PPP模式如果融到資金，就可以算得上一個(gè)重要的物有所值。而對于財力雄厚的地方，盡管社會(huì )資本融資成本低，但如果其投資回報率與中長(cháng)期市場(chǎng)利率的比值高于過(guò)去融資平臺融資成本與當時(shí)中長(cháng)期市場(chǎng)利率的比值，則是物有所不值。

四是過(guò)高估計了物有所值的作用。物有所值評價(jià)與項目可研論證一樣，只是起到?jīng)Q策參考作用，論證本身不能自動(dòng)起到降本增效的作用，還是要依靠對項目建設運營(yíng)全過(guò)程監管和合同履約來(lái)實(shí)現。

五是物有所值論證與可研論證的關(guān)系還沒(méi)有完全厘清。目前還存在二者關(guān)系的脫節問(wèn)題。實(shí)際上對于BOT形式的PPP項目，一般是先有可研論證，再進(jìn)行PPP物有所值論證，但可研論證可能沒(méi)有很充分地考慮后續PPP可行性論證。而對于社會(huì )資本深入參與項目前期工作DBFO方式，項目可研論證與PPP可行性論證可能是相互影響的過(guò)程。

建議：進(jìn)一步完善物有所值論證方法，保障專(zhuān)家在物有所值論證中的客觀(guān)中立性，科學(xué)對待物有所值的作用，做好可研論證與PPP論證的銜接。此外，拋開(kāi)經(jīng)濟性不說(shuō)，從政治和社會(huì )治理看，PPP物有所值論證實(shí)際上是關(guān)注納稅人的錢(qián)如何更好地用在刀刃上。因此，公眾如何參與PPP物有所值論證，也是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。