“溫和”新電改

3月15日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》內部下發(fā)，隨即被廣泛公開(kāi)傳播。

這份新電改方案的主要精神為“三放開(kāi)、三強化、一獨立”，即放開(kāi)新增配售電市場(chǎng)，放開(kāi)輸配以外的經(jīng)營(yíng)性電價(jià)，放開(kāi)公益性調節性以外的發(fā)電計劃；進(jìn)一步強化政府監管，進(jìn)一步強化電力統籌規劃，進(jìn)一步強化和提升電力安全高效運行和可靠性供應水平；交易機構相對獨立。

在外界看來(lái)，與2002年開(kāi)始的上一輪改革相比，新電改方案改革力度并未增強，尤其是從爭議較大的“拆分電網(wǎng)”“輸配分開(kāi)”轉到了“放開(kāi)兩頭，監管中間”的方向上，因此被稱(chēng)為“溫和版”電改。

輸配電成本之困

電改的一個(gè)核心問(wèn)題是輸電成本難以厘清。

按照電力行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈劃分，電力系統由發(fā)電、輸電、配電、售電四部分組成，由此形成上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)、銷(xiāo)售電價(jià)。作為上一輪電改的最大受益方—電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式主要以上網(wǎng)電價(jià)批發(fā)購進(jìn)電力，以銷(xiāo)售電價(jià)賣(mài)出，賺取差價(jià)，而作為中間環(huán)節的電力輸配有成本沒(méi)定價(jià)，屬于電網(wǎng)內部的流程。

由于新電改方案提出，輸配電價(jià)要逐步過(guò)渡到按“準許成本加合理收益”原則，分電壓等級核定，電力用戶(hù)按照其所購電能使用線(xiàn)路電壓等級對應的輸配電價(jià)和結算電價(jià)支付費用。這也讓輸配電價(jià)管理成為電網(wǎng)是否能健康有序發(fā)展，電價(jià)改革是否能深入推進(jìn)，電力資源能否優(yōu)化配置的關(guān)鍵所在。

輸配電成本透明化是打破電網(wǎng)買(mǎi)賣(mài)電力“賺差價(jià)”盈利模式的第一步，也是關(guān)鍵一步。但輸配電成本始終缺乏財務(wù)獨立核算的支撐，電網(wǎng)有效資產(chǎn)核定起來(lái)也相對困難。尤其是存量資產(chǎn)歷史形成因素比較復雜，再加之普遍服務(wù)形成的交叉補貼的“遮擋”，成本算不清，購銷(xiāo)差價(jià)或成為看不清的“黑洞”。

從某種程度上來(lái)說(shuō)，核定輸配電價(jià)能否真正落地，決定了本輪電力體制改革成敗。政府需要確立一套合理的輸配電價(jià)標準核定體系，未來(lái)售電側放開(kāi)也才可以順利推進(jìn)。問(wèn)題在于，新電改方案能否得到電網(wǎng)的高效執行？畢竟，僅靠固定的核定輸配電價(jià)獲利，將極大影響電網(wǎng)企業(yè)的收益。

2002年開(kāi)始的上一輪改革，提出政企分開(kāi)、廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競價(jià)上網(wǎng)的電改方向。但此后十幾年，除了廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離得以實(shí)施，各種電力改革的動(dòng)作和口號層出不窮，包括競價(jià)上網(wǎng)、大用戶(hù)直購電試點(diǎn)等等，但最終都因為種種原因未能很好地落實(shí)。

中國能源經(jīng)濟研究院研究員陳哲對此曾公開(kāi)表示，當前電改最大的阻力或來(lái)自于國家電網(wǎng)，如果把國家電網(wǎng)拆分為幾個(gè)公司，形成相應的競爭機制；或者直接劃歸為社會(huì )公共服務(wù)事業(yè)，取消其企業(yè)屬性，電價(jià)、新能源發(fā)電上網(wǎng)等問(wèn)題或將迎刃而解。

調度不獨立隱患

電網(wǎng)調度權力改革也是爭論焦點(diǎn)之一。

電網(wǎng)調度屬電力系統中的公共事務(wù)，具有強制性，發(fā)電企業(yè)必須無(wú)條件服從調度。但在2002年電改之后，電力調度機構淪為電網(wǎng)企業(yè)的內設部門(mén)。

2014年，中央高層曾指出，目前的電力體制“調度和輸配電合二為一，既當裁判員，又當運動(dòng)員，是政企不分的典型體現”。也就是說(shuō)，中央層面已經(jīng)看到了電力改革的關(guān)鍵所在。

然而，新電改方案中沒(méi)有“調度獨立”的內容。這意味著(zhù)，即使電網(wǎng)回歸到“高速公路”的屬性，電網(wǎng)企業(yè)依然手握調度大權。

設想，新電改方案形成“多買(mǎi)多賣(mài)”格局后，發(fā)電、售電投資主體多元化，廠(chǎng)廠(chǎng)之間、中央與地方企業(yè)之間、國有與民營(yíng)企業(yè)之間，存在多種經(jīng)濟利益搏弈，但由于調度權利繼續在電網(wǎng)企業(yè)保留，電網(wǎng)企業(yè)在電力調度方面擁有絕對話(huà)語(yǔ)權，必然考慮電網(wǎng)企業(yè)利益最大化。調度又密切關(guān)系電網(wǎng)運行安全，在技術(shù)上，上下游電力企業(yè)只能服從。

這或將引發(fā)新一輪對電網(wǎng)調度是否公平合理的矛盾和爭論。尤其是對許多發(fā)電、售電企業(yè)來(lái)說(shuō)，他們感覺(jué)“如鯁在喉”。因為，即使能上下游直接交易，自主簽訂合同，還需要把交易單交到電網(wǎng)企業(yè)手中，聽(tīng)其“調令”。

業(yè)內人士認為，如果調度不獨立，政企依然不分，先行啟動(dòng)的售電市場(chǎng)化、交易獨立，都將面臨重重困難。