最高法力挺環(huán)保NGO 公益訴訟亟需磨合

1月6日，最高人民法院發(fā)布新聞發(fā)布會(huì )，介紹了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(下稱(chēng)《解釋》)的有關(guān)情況。該《解釋》著(zhù)重提出了環(huán)境民事公益訴訟的地位以及訴訟區域等問(wèn)題。

據了解，最高人民法院為解決實(shí)踐中制約環(huán)境民事公益訴訟的突出問(wèn)題，于2013年成立了環(huán)境資源審判庭，將環(huán)境民事公益訴訟作為全面推進(jìn)環(huán)境資源審判工作的突破口和著(zhù)力點(diǎn)。

在《環(huán)保法》修訂之前，法律對公益訴訟主體資格的規定并不明確，這給公益訴訟實(shí)踐帶來(lái)了很大的困難。新環(huán)保法進(jìn)一步確立了環(huán)境公益訴訟制度，并明確了社會(huì )組織的訴訟主體資格，然而中國當前的環(huán)境問(wèn)題并不是簡(jiǎn)單的一部法律所能解決的。

“環(huán)境民事公益訴訟方面，國家只是表示支持，雖然有了法律的依靠但是所有的事都需要自己去解決，比如人才、資金等問(wèn)題。這些問(wèn)題將會(huì )越發(fā)的突出。”上述業(yè)內人士表示。

環(huán)境公益訴訟地位確立

一直以來(lái)原告資格是環(huán)境民事公益訴訟的核心問(wèn)題。

1月6日，最高人民法院介紹了《解釋》的有關(guān)情況。對于社會(huì )組織的原告資格，《解釋》第二條規定：“依照法律、法規的規定，在設區的市級以上人民政府民政部門(mén)登記的社會(huì )團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì )等，可以認定為環(huán)境保護法第五十八條規定的社會(huì )組織。”

最高人民法院新聞發(fā)言人孫軍工介紹，根據現有行政法規，在民政部門(mén)登記的非營(yíng)利性社會(huì )組織只有社會(huì )團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì )三種類(lèi)型，但《解釋》沒(méi)有將社會(huì )組織限定在上述三種類(lèi)型，而是保持了一定的開(kāi)放性，今后如有新的行政法規或地方性法規拓展了社會(huì )組織的范圍，這些社會(huì )組織也可以依法提起環(huán)境民事公益訴訟。其目的是使依法運行并且具備維護環(huán)境公共利益能力的社會(huì )組織能夠參與到環(huán)境民事公益訴訟中來(lái)，從而確保訴訟的質(zhì)量和效率。

“環(huán)境公益訴訟的舉證責任與普通侵權之訴不同，在因果關(guān)系證明上采取了舉證責任倒置的原則，原告僅需證明有侵權行為、侵權后果，而因果關(guān)系是不是存在，主要由被告舉證證明，如果被告想免除自己的責任，就要證明自己的行為跟損害沒(méi)有關(guān)系。”孫軍工表示。

值得一提的是，環(huán)境民事公益訴訟可以在全國范圍內進(jìn)行訴訟?！督忉尅返谒臈l、第五條對主體資格要件作了進(jìn)一步的明確。

《解釋》第四條規定：“社會(huì )組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護社會(huì )公共利益，且從事環(huán)境保護公益活動(dòng)的，可以認定為環(huán)境保護法第五十八條規定的‘專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護公益活動(dòng)’”，對社會(huì )組織提起訴訟的地域范圍未加限制。

據最高法環(huán)境資源審判庭庭長(cháng)鄭學(xué)林介紹，此舉擴大了環(huán)保組織起訴的范圍，有利于調動(dòng)環(huán)保組織的積極性。

鄭學(xué)林表示，環(huán)境民事公益訴訟案件可跨行政區劃管環(huán)境民事公益訴訟屬于新類(lèi)型案件，審理、執行難度較大，社會(huì )關(guān)注度高，原則上應由中級以上人民法院管轄?？紤]到部分基層人民法院較早建立了專(zhuān)門(mén)的環(huán)保法庭，依據民事訴訟法第三十八條的規定，可將部分環(huán)境民事公益訴訟案件通過(guò)“一案一指”的方式交給基層人民法院審理。

環(huán)保專(zhuān)家邊波表示，環(huán)境民事公益訴訟歷來(lái)遭到了很多的爭議，這次終于塵埃落定，我最看重的是國家為了提高私益訴訟的審判效率同時(shí)防止作出相互矛盾的裁判，還應允許私益訴訟原告“搭便車(chē)”，即環(huán)境民事公益訴訟生效判決的認定有利于私益訴訟原告的，其可以在私益訴訟中主張適用。

“這種‘公私兼顧’的做法確實(shí)好，環(huán)境民事公益訴訟出臺是遲早的事，而‘搭便車(chē)’的方式可以說(shuō)是意外的驚喜。”邊波介紹說(shuō)。

環(huán)境公益訴訟前景堪憂(yōu)

近年來(lái)，環(huán)境污染事件頻發(fā)，因相應法律規定不明確，由此展開(kāi)的環(huán)境民事公益訴訟屢屢被擋在司法救濟大門(mén)之外。新《環(huán)保法》的確定環(huán)境民事訴訟主體和《解釋》的若干細則使原告資格等環(huán)境民事公益訴訟核心問(wèn)題得以解決。

然而，新《環(huán)保法》第五十八條要求環(huán)境民事公益訴訟主體必須“專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護公益活動(dòng)連續五年以上且無(wú)違法記錄”。

然而，江蘇省高級人民法院12月30日對國內迄今為止賠償金額最大的環(huán)保公益訴訟案作出二審判決，認定成立不足1年的環(huán)保組織有訴訟資格，維持污染企業(yè)共計1.6億元的環(huán)境修復賠償額不變。

業(yè)內人士認為，江蘇這起民事環(huán)保訴訟大案的終審表明，公共環(huán)境不再是“無(wú)主”資源，依法保護環(huán)境將成為社會(huì )各界的責任和權利。

邊波認為，在環(huán)保公益訴訟資格認定上，該判決將成為一個(gè)“孤案”，因為在環(huán)保法修訂時(shí)對環(huán)保公益訴訟的主體資格就有過(guò)爭論，規定過(guò)嚴可能抬高門(mén)檻影響訴訟積極性，規定過(guò)寬又難保環(huán)保公益訴訟的質(zhì)量。

“江蘇高院也許是為了讓各界關(guān)注環(huán)保公益訴訟的質(zhì)量，未來(lái)只有專(zhuān)業(yè)的組織才能提高環(huán)保公益訴訟的勝算。判決傳遞出的理念是，鼓勵公眾和社會(huì )組織對環(huán)境污染主張賠償權利，讓公共環(huán)境不再淪為無(wú)主資源。”邊波介紹說(shuō)。

然而據業(yè)內人士表示，環(huán)境民事公益訴訟面臨的問(wèn)題不僅僅如此。

自1月1日起，中國將有300多家NGO可以提起公益訴訟，但是有能力提起公益訴訟的可能不及十分之一。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(cháng)常紀文表示，一場(chǎng)公益訴訟的平均花費要十來(lái)萬(wàn)，且上不封頂，一般環(huán)保公益組織根本無(wú)力承擔。在河北省只有三家環(huán)保公益組織有資質(zhì)提起訴訟，但經(jīng)費最多的一家，一年也只有7萬(wàn)元經(jīng)費，根本無(wú)力提起環(huán)境公益訴訟。

按照我國目前的原則是“誰(shuí)要求鑒定誰(shuí)預付，誰(shuí)敗訴誰(shuí)掏錢(qián)”，預付的鑒定費用就是一筆不小的開(kāi)支。

據媒體報道，在“云南曲靖鉻渣污染公益訴訟案”這一“環(huán)境爛尾案”中，高昂的鑒定費用成為一個(gè)難以逾越的難關(guān)。原告代理夏軍表示，他在2012年咨詢(xún)了鑒定機構，報價(jià)是700萬(wàn)。這是因為鑒定機構要到現場(chǎng)進(jìn)行全面的環(huán)境調查和取證，“比如判斷地下水有沒(méi)有污染要鑿不止一口井，我們沒(méi)有這種技術(shù)力量。”

然而，針對這種尷尬目前已經(jīng)有了轉機。河北省已率先試水解決“打不起環(huán)境訴訟”的問(wèn)題。

2014年11月28號，河北省人大常委會(huì )通過(guò)的《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》明確規定，環(huán)境公益訴訟取得的賠償將成立一個(gè)基金，其中一部分資金專(zhuān)門(mén)用來(lái)支持環(huán)境公益訴訟。在環(huán)境公益訴訟中，原告沒(méi)有專(zhuān)業(yè)能力取證的，可以要求環(huán)保局取證，環(huán)保局必須取證。

環(huán)保公益組織也有自己的辦法，目前環(huán)保自然之友基金會(huì )和阿里巴巴公益基金會(huì )合作成立了環(huán)境公益訴訟支持基金，備受矚目的“南平案”是該基金支持的第一案。

邊波表示，新《環(huán)保法》從事公益訴訟的環(huán)保公益組織來(lái)說(shuō)，既是機遇，也是挑戰。由于訴訟注定是一場(chǎng)“拉鋸戰”，時(shí)間會(huì )持續很長(cháng)。如何獲得可持續的資金和人才的培養同樣是環(huán)保公益組織面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。