排污權可像商品一樣買(mǎi)入賣(mài)出

在污染物排放權試點(diǎn)工作實(shí)施7年后，國務(wù)院辦公廳近日出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2014〕38號），提出“排污權是指排污單位經(jīng)核定、允許其排放污染物的種類(lèi)和數量……建立排污權有償使用和交易制度，是我國環(huán)境資源領(lǐng)域一項重大的、基礎性的機制創(chuàng )新和制度改革”。

《指導意見(jiàn)》也強調，推進(jìn)排污權有償使用和交易工作，是為了“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，積極探索建立環(huán)境成本合理負擔機制和污染減排激勵約束機制，促進(jìn)排污單位樹(shù)立環(huán)境意識，主動(dòng)減少污染物排放，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整，切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量”。

排污權有償使用，促進(jìn)污染物總量削減

清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授、清華大學(xué)總量控制技術(shù)政策研究中心主任陳呂軍告訴記者，排污權交易是指在污染物排放總量控制前提下，利用市場(chǎng)機制，建立合法的污染物排放權利，并允許該權利像商品一樣被買(mǎi)入賣(mài)出，以達到污染減排和保護環(huán)境的目的。

“《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中指出，‘推行排污許可證制度，開(kāi)展排污權有償使用和交易試點(diǎn)，建立國家排污權交易中心，發(fā)展排污權交易市場(chǎng)。’開(kāi)展排污權交易制度的設計和實(shí)施，對我國當前實(shí)施節能減排戰略具有重大的現實(shí)意義。”陳呂軍強調，污權交易制度設計的目的有二。一是告訴排污者們要想排污必須有償取得排污權，就像他們有償取得土地使用權一樣，只有這樣他們才會(huì )珍惜這種排污權；二是通過(guò)這一制度，促進(jìn)污染物總量減排，同時(shí)通過(guò)價(jià)格機制進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整。

環(huán)境保護部總量司副司長(cháng)黃小贈進(jìn)一步解釋說(shuō)，排污權有償使用和交易制度的核心是將全民共同擁有的環(huán)境作為資源進(jìn)行管理，將原來(lái)排污單位無(wú)償獲取排污權改為有償使用，排污單位可將有償取得的排污權作為無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行交易。此外，對企業(yè)征收排污權有償使用費和征收排污費并不矛盾，不可相互取代。

黃小贈說(shuō)，前者是購買(mǎi)排污權利，反映的是占用環(huán)境資源的價(jià)值，基于占用的指標量進(jìn)行征收；征收環(huán)節在前端，是對排污行為的一種前置約束；作用是確立環(huán)境容量資源的有價(jià)性、稀缺性，目的是推動(dòng)企業(yè)減少環(huán)境資源的占取，以解決我國環(huán)境容量資源長(cháng)期無(wú)價(jià)和低價(jià)使用的問(wèn)題。后者是進(jìn)行污染補償，根據排污單位的實(shí)際排放量進(jìn)行征收，征收環(huán)節在后端，是對排污行為的末端約束；作用是推動(dòng)企業(yè)減少污染排放，增加環(huán)保資金用于支持重點(diǎn)減排項目建設。

黃小贈表示，排污權有償使用涉及兩類(lèi)企業(yè)：一是現有排污單位，《指導意見(jiàn)》明確，由各地根據當地環(huán)境質(zhì)量改善要求，以及企業(yè)承受能力等，逐步實(shí)行有償取得，而不是一刀切。“這給予了各地一定的靈活性，便于更好地推進(jìn)試點(diǎn)工作”。二是對新改擴建項目，排污權原則上都要以有償方式取得，體現了更嚴格的管理要求，有利于促進(jìn)新建項目珍惜環(huán)境資源，采取先進(jìn)工藝技術(shù)和污染防治措施，減少污染物排放。

“排污權交易制度的實(shí)施可以促進(jìn)我國污染物總量削減。”陳呂軍說(shuō)。

交易受區域總量、排放標準等政策約束

《指導意見(jiàn)》對“控制交易范圍”規定，“排污權交易原則上在各試點(diǎn)省份內進(jìn)行。涉及水污染物的排污權交易僅限于在同一流域內進(jìn)行?；痣娖髽I(yè)（包括其他行業(yè)自備電廠(chǎng)，不含熱電聯(lián)產(chǎn)機組供熱部分）原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進(jìn)行涉及大氣污染物的排污權交易。環(huán)境質(zhì)量未達到要求的地區不得進(jìn)行增加本地區污染物總量的排污權交易。工業(yè)污染源不得與農業(yè)污染源進(jìn)行排污權交易。”

陳呂軍說(shuō)，之所以對“交易范圍”進(jìn)行控制，首先是由于該制度還在摸索過(guò)程中，涉及內容很多，還需要試點(diǎn)研究。不過(guò)，水污染物的排污權交易方面，除在流域內的企業(yè)可交易外，在縣一級或地級市本級內企業(yè)也可交易，但很難進(jìn)行跨區域交易；而大氣排污權交易的區域大一點(diǎn)，理論上可以在全國范圍內交易，二氧化碳的排放權甚至能做到全球交易。

“目前交易的污染物，就空氣而言，僅二氧化硫、二氧化碳和氮氧化物三種污染物，由于每個(gè)行業(yè)實(shí)際排放的空氣污染物組分非常復雜，要做到跨行業(yè)交易比較難。”陳呂軍補充說(shuō)。

除對交易范圍進(jìn)行控制外，黃小贈說(shuō)，《指導意見(jiàn)》還提出“嚴格落實(shí)污染物總量控制制度”，這是開(kāi)展試點(diǎn)工作的前提。“試點(diǎn)地區要嚴格按照國家確定的污染物減排要求，將污染物總量控制指標分解到基層，不得突破總量控制上限。”

也就是說(shuō)，排污權的轉移還要受到區域總量指標、環(huán)評審批、排放標準等其他政策的約束，并且為了保證當地的環(huán)境質(zhì)量，地方政府的污染治理計劃等各項環(huán)境管理要求也將對企業(yè)污染排放有約束作用。因此，雖然企業(yè)可以通過(guò)交易機制在市場(chǎng)上購買(mǎi)到排放權，但實(shí)際排放量還要受到國家和地方其他環(huán)境保護法定義務(wù)的制約。黃小贈說(shuō)，從總體判斷，通過(guò)各項法規政策的共同作用，排污權交易制度的實(shí)施基本不會(huì )出現在某個(gè)區域內排污權過(guò)于集中，而導致局部地區環(huán)境質(zhì)量的惡化。

陳呂軍說(shuō)，排污權交易制度的實(shí)施還有助于促進(jìn)環(huán)境監管，杜絕偷排。

排污權交易已成國際上通行的做法

黃小贈說(shuō)，當前，推動(dòng)污染減排主要依靠行政手段，社會(huì )減排成本較高，減排成果也難以持續鞏固。排污權有償使用和交易制度將靈活的市場(chǎng)機制引入環(huán)保工作中，可產(chǎn)生良好效果。排污權交易對污染減排長(cháng)效機制的建立，對總量目標的完成和污染減排的定量化管理以及降低全社會(huì )污染減排成本，都會(huì )起到重要的推動(dòng)作用，排污權交易也是國際上通行的做法。

陳呂軍說(shuō)，美國和歐洲排污權交易制度，實(shí)施效果有好有壞，“但總的還是不錯的，已取得明顯的經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境效益。”

陳呂軍舉例道，美國是最早提出并試行排污權交易制度的，從20世紀70年代中后期開(kāi)始，美國國家環(huán)保局（EPA）嘗試將排污權交易應用于大氣污染源和水污染源管理。逐步建立起了以補償、排污銀行和容量節余等為核心內容的一整套排污權交易體系。其中，美國實(shí)施二氧化硫排污權交易政策后，二氧化硫削減量從1980年至1995年，減少了45%，超過(guò)預定目標；污染控制費用顯著(zhù)節省，1994年審計發(fā)現，本需要減排的49億美元/年費用下降為20億美元/年；空氣中二氧化硫濃度下降37%，顆粒物濃度下降22%，降水的酸積沉現象明顯減少，大氣質(zhì)量得到明顯改善。

“美國排污權交易制度顯示，嚴格的總量限制對環(huán)境質(zhì)量狀況的影響十分重要；排污信用的削減須真實(shí)有效，排污信用的減少可量化，作為交易的排污權須可計量；政府鼓勵早期的排污削減，交易者能及時(shí)準確了解到排污信用的供給與需求關(guān)系，交易雙方能很好了解并遵守制定的交易規則；排污權交易價(jià)格能隨市場(chǎng)變化自動(dòng)調節，盡量減少交易成本；政府在排污權交易體系中發(fā)揮著(zhù)重要作用等。”陳呂軍說(shuō)。