再看電改：“直購電”并非電改的正途？

導讀：?jiǎn)渭兊姆植鹗礁母?，其?shí)屬于“避重就輕”，它固然平衡了各方利益，但隨著(zhù)拆分后的利益主體不斷“做大做強”，利益糾葛將更加復雜，下一步的改革會(huì )更難。

2002年，國家正式啟動(dòng)了電力體制改革，但當年設定的“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競價(jià)上網(wǎng)”四大任務(wù)在完成了第一步后，便不了了之。批評者認為，“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)”是最容易的一步，缺乏后面“三步”的電力改革非但不能改出“電力市場(chǎng)”，反倒只能改出了更多的“副部級”官員。

實(shí)際上，從改革難度上來(lái)講，由于復雜的歷史因素，電力系統的“硬骨頭”比金融系統還要多。此外，金融改革事關(guān)老百姓資產(chǎn)升貶，社會(huì )呼聲高，推動(dòng)力也大，而電改則略顯落寞，國有電力集團的“糊涂賬”也長(cháng)期少人關(guān)注。

但隨著(zhù)經(jīng)濟增速下行，事關(guān)企業(yè)生產(chǎn)和運營(yíng)成本的資源品改革再次被提上議事日程。于是，電改再次成為改革呼聲的集聚之處。

從改革路徑來(lái)看，除原定的“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)”任務(wù)和后續的“階梯電價(jià)”改革之外，改革并無(wú)實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。但值得注意的是，當遇到經(jīng)濟疲軟，投資不足，地方政府便會(huì )間歇性地推動(dòng)“直購電”試點(diǎn)。目前，“直購電”再次成為各地熱推的試點(diǎn)，但這并非電改的正途。

地方利益的盤(pán)算

每月數百元的電費流水單，無(wú)法喚起普通人對電改的興趣，但工業(yè)企業(yè)及其背后的地方政府則不會(huì )這么想。

繼2010年地方“直購電”試點(diǎn)被中央部委叫停之后，2014年四五月份，山東、云南等省再次掀起“直購電”試點(diǎn)熱。按照“山東版”試點(diǎn)方案，該省交易額度為100億千瓦時(shí)，約占全省用電量2%。云南省則在2014年全國“兩會(huì )”期間提交了將其列為電改試點(diǎn)省的建議，其改革重點(diǎn)也是“直購電”，目前，該省正積極牽線(xiàn)發(fā)電廠(chǎng)和企業(yè)。

除山東和云南外，安徽、江蘇、江西等十多個(gè)省都在今年上半年啟動(dòng)了“直購電”試點(diǎn)。記者了解到，不少地方的試點(diǎn)額度都確定在全年用電量的2%左右，也就是說(shuō)，試點(diǎn)交易量對現有供電結構影響很小。

“直購電”試點(diǎn)，區別于目前我國主流的電網(wǎng)“統購包銷(xiāo)”供電模式。后者是指發(fā)電企業(yè)把電“賣(mài)”給電網(wǎng)，然后電網(wǎng)分配并“轉賣(mài)”用電企業(yè)，電網(wǎng)賺取其中銷(xiāo)售差價(jià)。而“直購電”則是發(fā)電企業(yè)和用電大戶(hù)直接議價(jià)交易，無(wú)需電網(wǎng)“統購包銷(xiāo)”，電網(wǎng)僅作為輸配電的物理通道，收取“過(guò)網(wǎng)費”。

“直購電本是個(gè)國際通行做法，但到了我們這里卻變成了改革。”著(zhù)名能源專(zhuān)家、廈門(mén)大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強對記者無(wú)奈地說(shuō)。

“直購電”的經(jīng)濟效應明顯。一般而言，通過(guò)“直購電”交易，用電企業(yè)的每千瓦時(shí)的電費可降低1至5分，即便按節約1分錢(qián)的成本計算，也可能為相關(guān)的試點(diǎn)省市帶去上億“收益”。參與試點(diǎn)的少數用電企業(yè)，每年節約的成本從幾百萬(wàn)到千萬(wàn)不等。

熱衷于“直購電”試點(diǎn)的地方主要是兩類(lèi)：一類(lèi)是用電大省、一類(lèi)是發(fā)電大省，前者以山東、江蘇等東部工業(yè)大省為代表，后者以云南、貴州、廣西等中西部地區為典型。“直購電有利于本地國企，也是對外招商的砝碼。”一位長(cháng)期跟蹤電改的能源分析師對記者如是說(shuō)。

以云南為例，其有著(zhù)豐富的天然氣和水利資源，一直是發(fā)電大省，也是"西電東輸"的主要供電省份。近年來(lái)，該省加大了對沿海產(chǎn)業(yè)轉移的招商力度，其中電解鋁行業(yè)成為了該省的重要目標。電解鋁是工業(yè)部門(mén)的耗電"一哥"，生產(chǎn)過(guò)程中，電力成本占40%左右。按業(yè)內估計，每噸電解鋁耗電1.3萬(wàn)至1.6萬(wàn)千瓦時(shí)。也就是說(shuō)，通過(guò)"直購電"，哪怕只降低1分錢(qián)的電費，每噸鋁的生產(chǎn)成本便至少可以節約130元。對地方政府來(lái)說(shuō)，這是極好的招商策略—"成本洼地"。

不難發(fā)現，和金融系統一樣，電力系統的資源，特別是關(guān)鍵的電網(wǎng)系統，主要掌握在中央政府手中，地方試點(diǎn)改革的意義并不大。地方之所以要改革，很大程度是出于自身利益的需要。

事實(shí)上，2010年中央電力監管部門(mén)"叫停"各省"直購電"試點(diǎn)，很大程度也是因為對地方政府"小算盤(pán)"的擔憂(yōu)。彼時(shí)，在國際金融海嘯影響下，部分地方投資不足，經(jīng)濟數據下滑，于是紛紛試點(diǎn)"直購電"。而各地上報的用電企業(yè)，不少并不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和節能減排的要求，而屬于投資很大的"過(guò)剩產(chǎn)能"。

以電解鋁為例，2013年全年，我國累計產(chǎn)量為2200萬(wàn)噸，已連續多年位居世界第一，但過(guò)剩率卻超過(guò)30%，其過(guò)剩程度甚至超過(guò)鋼鐵。

"直購電"看似美好，在經(jīng)濟數據堪憂(yōu)之時(shí)，它或許只是挽救地方經(jīng)濟的一根稻草。而它之所以時(shí)常被冠以電改"突破口"的正面標簽，很大程度在于中國電力體制改革的艱難。當"半拉子"的電力改革最終變成利益均沾，體系變得穩固或者說(shuō)死水一潭，唯有地方利益推動(dòng)下的"直購電"才能激起一點(diǎn)波瀾。

管制猛于電網(wǎng)

中國的電力體制改革已經(jīng)"改革"了12年。2002年，國務(wù)院批準了《電力體制改革方案》，業(yè)內稱(chēng)為"五號文"。"五號文"提出了"廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競價(jià)上網(wǎng)"四大改革任務(wù)。改革目標是建立一個(gè)按市場(chǎng)機制運行的"電力市場(chǎng)"，所有發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)都在市場(chǎng)內自由交易，實(shí)現全國范圍內的"直購電"。

遺憾的是，12年過(guò)去，電改只實(shí)現了第一步"廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)"。改革之前，脫胎于電力部的國家電力公司是一家兼有發(fā)電、電網(wǎng)和電力建設的垂直巨無(wú)霸公司。改革之初，國家電力公司被分拆，發(fā)電部分被分拆為華能、大唐、華電、國電、中電投等五大發(fā)電企業(yè)，而電網(wǎng)部分則分拆為國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)。但真正有實(shí)質(zhì)性?xún)r(jià)值的"后三步"卻不了了之。

目前，外界多認為電網(wǎng)公司的"統購包銷(xiāo)"模式是電改癥結所在，而電網(wǎng)更是現行電力格局的最大受益者。在這種模式下，電網(wǎng)可以決定購買(mǎi)誰(shuí)的電，或者對誰(shuí)"拉閘限電"，扼住了發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)的咽喉。

更重要的是，電網(wǎng)作為一個(gè)"超級買(mǎi)家"和"超級賣(mài)家"，輸電、配電、售電，全部包攬，割斷了電力價(jià)格的市場(chǎng)形成機制，變成了電力審批機構的"變種"。

實(shí)際上，"五號文"的"后三步"主要便是針對電網(wǎng)。

所謂"主輔分開(kāi)"，即"廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)"后，將電網(wǎng)公司的"輔業(yè)"，包括電力修造、送變電施工和勘探設計等資產(chǎn)進(jìn)行剝離，讓電網(wǎng)專(zhuān)注輸配電"主業(yè)"。"主業(yè)"和"輔業(yè)"的不同在于前者是自然壟斷，公用事業(yè)的色彩濃，而"輔業(yè)"則屬競爭性行業(yè)，可以企業(yè)化運作。

剝離作用在于，電網(wǎng)變成純粹的公用事業(yè)，更適用于嚴格管制，以保證國家電力輸送系統的安全性;同時(shí)，"純粹"的輸配電業(yè)務(wù)將使得電網(wǎng)的"過(guò)網(wǎng)費"核算更便捷和透明，從而為后面兩步的電力改革打好基礎。"輸配分開(kāi)"同樣是在削減電網(wǎng)的業(yè)務(wù)。通俗些說(shuō)，"輸電網(wǎng)"是電網(wǎng)的"主網(wǎng)"，其通過(guò)超高壓和高壓輸電線(xiàn)將發(fā)電廠(chǎng)與變電所連接。而"配電網(wǎng)"則聯(lián)通了"輸電網(wǎng)"末端的變電站和終端用戶(hù)，是中、低壓的"支網(wǎng)"。"輸配分開(kāi)"就是把輸電網(wǎng)同配電網(wǎng)的資產(chǎn)分離，形成獨立的輸電和配電公司，從而增加電力市場(chǎng)主體，達到促進(jìn)競爭和提高效率的目的。

目前，"主輔分開(kāi)"和"輸配分開(kāi)"兩項改革都難言樂(lè )觀(guān)，甚至于停滯不前，電網(wǎng)"通吃"如舊。但換個(gè)角度看，電改受阻絕非電網(wǎng)一家造成。

以"競價(jià)上網(wǎng)"為例，其本質(zhì)其實(shí)是效率優(yōu)先，即哪家發(fā)電企業(yè)的技術(shù)好、效率高，電價(jià)有優(yōu)勢，那么就更容易上網(wǎng)銷(xiāo)售。但問(wèn)題在于，五大發(fā)電企業(yè)都是副部級，兩家電網(wǎng)也是副部級，"等級"決定了按照市場(chǎng)規律辦事的難度。

"你買(mǎi)了它這么多電，我怎么辦?只能去找中央領(lǐng)導‘一碗水端平’。"林伯強說(shuō)，時(shí)至今日，發(fā)電領(lǐng)域仍是"分配制"，根本談不上"競價(jià)制"。

因此可以說(shuō)，電網(wǎng)的"通吃"并非中國電力體制弊病的原因，而是弊病的結果，而市場(chǎng)主體的"行政化"和市場(chǎng)機制的破壞才是電改的最大阻力。目前，我國的上網(wǎng)電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)都由發(fā)改委制定，管制的價(jià)格必然難以隨著(zhù)供需關(guān)系變化而變化。換言之，價(jià)格不能反映供需變化，即破壞了市場(chǎng)最重要的"價(jià)格機制"，那么這個(gè)市場(chǎng)必然是個(gè)失敗的市場(chǎng)。

用市場(chǎng)"改革"

一直以來(lái)，"電力市場(chǎng)"可以說(shuō)是中國"副部級"市場(chǎng)主體最多的"市場(chǎng)"。這個(gè)局面直到2012年才改變，彼時(shí)4家保險公司晉級"副部級"，金融業(yè)的"副部級"數量終于趕超電力行業(yè)。因此，有批評者直言，電力體制改革改了十多年，"電力市場(chǎng)"沒(méi)有建立，"電力山頭"倒是立了不少。

"分拆"一直是各個(gè)經(jīng)濟部門(mén)體制改革的流行路數。簡(jiǎn)單講，當"位置"多了，推動(dòng)力便會(huì )大于阻力;與此同時(shí)，市場(chǎng)主體的數量增加，畢竟也為競爭創(chuàng )造了"必要非充分"的條件。但關(guān)鍵在于，妥協(xié)式"分拆"完成之后，市場(chǎng)機制的構建往往會(huì )被"遺忘"。

沒(méi)有市場(chǎng)機制，市場(chǎng)只會(huì )有"偽競爭"，而效率提高無(wú)從談起，各個(gè)市場(chǎng)主體的最大"進(jìn)步"只能是資產(chǎn)規模的膨脹。

在發(fā)電部門(mén)，五大發(fā)電企業(yè)趕上了經(jīng)濟增長(cháng)最快的十多年好時(shí)光，5家公司的資產(chǎn)規模全部進(jìn)入"世界500強"行列。在電網(wǎng)部門(mén)，國家電網(wǎng)更成為全球最大的公用事業(yè)企業(yè)，資產(chǎn)規模超過(guò)"三桶油"，居央企"一哥"位置，而南方電網(wǎng)僅以南方五省(區)的電網(wǎng)資產(chǎn)，同樣足以位居"世界200強"的行列。

除央企外，"廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)"后，地方發(fā)電廠(chǎng)投資不斷，地方發(fā)電集團目前已達到近50個(gè)。事實(shí)上，很多地方電廠(chǎng)都屬"過(guò)剩產(chǎn)能"，而"直購電"試點(diǎn)，一定程度上也是出于消化這種產(chǎn)能的目的。

"從長(cháng)期來(lái)看，中國的電價(jià)一直是上漲的。"林伯強分析說(shuō)，在中國普通人的日常生活支出中，電費占1%至2%，而通訊費占7%至8%?？雌饋?lái)，通訊營(yíng)運商更應該成為眾矢之的，但實(shí)際情況是，通訊費盡管高，但一直呈現下降趨勢，而電費的變動(dòng)方向則相反。

電費"不貴"，但基數大，背后利益去哪里了?這不能不讓人深思。

成功的改革提高效率，而不成功的改革必然損失效率，電費上漲只是損失的截面之一。事實(shí)上，在管制向市場(chǎng)轉變的過(guò)程中，效率損失的背后往往是尋租。

而電力系統近年來(lái)的資產(chǎn)膨脹，不能不讓人憂(yōu)慮。

電力改革，不可止于其一。12年前定下的改革任務(wù)，直到今天也不過(guò)時(shí)。單純的分拆式改革，其實(shí)屬于"避重就輕"，它固然平衡了各方利益，但隨著(zhù)拆分后的利益主體不斷"做大做強"，利益糾葛將更加復雜，下一步的改革會(huì )更難。

但近期又讓人看到了改革繼續推進(jìn)的可能。盡管?chē)蟮氖袌?chǎng)化無(wú)法解決所有問(wèn)題，但當電力企業(yè)成為真正的市場(chǎng)主體，而不是不顧盈虧的"副部級"機構之后，企業(yè)自然會(huì )考慮提高效率的問(wèn)題。

十多年前，主持電力改革的朱镕基曾說(shuō)，7個(gè)常委中有4個(gè)學(xué)電的，搞不好電力改革豈不讓人笑話(huà)?時(shí)至今日，此話(huà)仍然振聾發(fā)聵。