被“政治化”的墨西哥能源改革艱難前行

墨西哥能源改革的過(guò)渡性法案于2013年12月20日生效，從今年2月1日起，改革已進(jìn)入“二次立法”階段。據墨總統官方網(wǎng)站消息，4月30日，政府向議會(huì )提交的能源改革二級立法草案，分九大領(lǐng)域，共涉及21項法律，其中包括新立法8項和對原有相關(guān)法律的修正案13項。

根據生效的過(guò)渡性法案，墨議會(huì )必須在規定的時(shí)間期限內對國家石油公司重組、油氣合同及監管體制等改革事項做出明確立法。譬如，對油氣合同模式及其補償機制進(jìn)行立法應在過(guò)渡性法案生效后120天之內完成，對國家石油公司改革期限不超過(guò)兩年。改革盡管進(jìn)展緩慢，但仍在法定期限內。

墨西哥油氣產(chǎn)業(yè)的長(cháng)遠發(fā)展關(guān)系到該國未來(lái)的經(jīng)濟增長(cháng)、能源安全和財政收入安全。改革的目的是要打破壟斷格局，引入市場(chǎng)競爭，并重構油氣產(chǎn)業(yè)體制。在改革方向上，繼續強調油氣資源國家所有的憲法性質(zhì)不變，國家仍加強對戰略性行業(yè)的保護、控制，而改革的要點(diǎn)是打破行業(yè)壟斷、設立穩定和發(fā)展石油基金，以及加強能源政策監管機構的政策協(xié)調。

墨西哥能源改革是系統性的制度性變革，面臨諸多挑戰。隨著(zhù)具體立法的臨近，各種利益紛爭會(huì )更加激烈。此次改革涉及面相當廣泛，包括對油氣市場(chǎng)系統性立法、國家石油公司重組以及能源監管政策協(xié)調等諸多方面。盡管墨政府對改革懷有較高預期，但結果可能不會(huì )如政府所愿。

第一，改革的政治阻力。墨能源改革與“政治周期”有關(guān)，每一屆新政府執政后都想推動(dòng)改革，直接帶來(lái)的收益無(wú)疑是可觀(guān)的財政收入。2012年，墨革命制度黨時(shí)隔12年后重新上臺執政，且在議會(huì )占據多數席位，為墨此次能源改革提供了有利的政治條件。

墨能源改革已被“政治化”，改革阻力不僅來(lái)自對油氣產(chǎn)業(yè)內部利益重新分配的政治博弈，還有議會(huì )中的政黨政治和不同利益集團的利益要求。墨國內對改革的質(zhì)疑聲也不小，包括改革收益分配的公平性、國家石油公司的效率及腐敗等。

第二，改革的不確定性。墨合同模式的選擇不得不在對外資的吸引力和國家利益保護之間做出恰當平衡。最有可能的情況是，墨西哥可能根據不同油氣區塊的地質(zhì)條件、技術(shù)要求、風(fēng)險程度等因素而確定相應的合同模式。

盡管改革確保了國家碳氫化合物委員會(huì )和能源監管委員會(huì )享有足夠的資金保障和獨立性完成監管職責，但兩家機構需提高監管能力，并加強政策協(xié)調，特別是確保監管執行的透明性，從而營(yíng)造公平的市場(chǎng)競爭環(huán)境。

第三，來(lái)自美國的競爭壓力。墨西哥試圖重點(diǎn)發(fā)展非常規油氣，但必須面臨美國在產(chǎn)量、市場(chǎng)及價(jià)格上的挑戰。就深水油氣開(kāi)發(fā)而言，墨西哥即使可獲得技術(shù)，考慮到油氣價(jià)格走勢和成本投入，一些區塊勘探開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟性并不樂(lè )觀(guān)。

目前，國際投資者密切關(guān)注墨西哥能源改革動(dòng)態(tài)，但還未邁出實(shí)質(zhì)性投資合作步伐。墨西哥政府也在積極開(kāi)展能源外交，吸引潛在的投資合作伙伴，并與多個(gè)跨國公司簽署了框架性合作協(xié)議。雷普索爾、?？松梨?、雪佛龍等跨國公司都表現出了與墨西哥合作的濃厚興趣，希望能夠參與墨油氣上游產(chǎn)業(yè)及油氣管道等基礎設施建設。2014年，墨若能夠順利推進(jìn)和實(shí)施能源改革的“二次立法”，至2014年年底或2015年，墨西哥的對外油氣合作才會(huì )有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

美國是墨西哥最為重要的能源合作伙伴，美墨之間的能源政治高度相連。2012年2月，美墨兩國就墨西哥灣的深水油氣開(kāi)發(fā)簽署了《跨境碳氫化合物協(xié)議》。該協(xié)議允許兩國公司共同開(kāi)發(fā)跨境油氣資源。2013年12月，美國國會(huì )批準了該協(xié)議，但合作尚未進(jìn)入具體操作層面。墨西哥的能源改革將會(huì )加強美墨之間的能源貿易和投資關(guān)系，涵蓋油氣勘探、開(kāi)發(fā)及相關(guān)基礎設施建設等領(lǐng)域。

當前，美國積極推動(dòng)跨太平洋戰略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP），墨西哥作為成員國不希望把油氣產(chǎn)業(yè)列入該協(xié)定談判內容。美國之前沒(méi)有通過(guò)北美自由貿易協(xié)定打開(kāi)墨西哥油氣產(chǎn)業(yè)的大門(mén)，現在試圖通過(guò)TPP打開(kāi)墨西哥油氣市場(chǎng)，墨西哥對此是極其抵觸的。鑒于墨方的保護主義壓力，美國不得不關(guān)切墨西哥的利益訴求。

就中墨油氣合作而言，合作前景樂(lè )觀(guān)，墨方視中國為重要的多元化能源合作伙伴，希望吸引中國資本和技術(shù)參與其能源產(chǎn)業(yè)。鑒于風(fēng)險規避，中國公司可較多參與服務(wù)合同。墨方對油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資需求較大，中國公司可考慮融資、技術(shù)服務(wù)和大型設備貿易相結合，積極參與墨能源基礎設施建設。由于墨能源改革進(jìn)度的不確定性、復雜的投資環(huán)境以及在一定程度存在的保護主義，中墨油氣合作風(fēng)險因素也不容忽視。

（作者：孫洪波，為中國社科院拉美研究所副研究員）