30年機構改革：精簡(jiǎn)與膨脹的悖論

摘要：事業(yè)單位分類(lèi)改革完成以后，新增人員將另行建立一套養老保險體系，類(lèi)似現在城鎮職工養老保險體系，不再成為財政供養人口；而轉為企業(yè)的事業(yè)單位也將徹底退出財政供養的序列。這也是李克強敢于約法三章、任內不再增加財政供養人口的底氣所在。

圖為中國鐵道博物館正陽(yáng)門(mén)館3樓的歷任部長(cháng)照片墻上，鐵道部長(cháng)定格在15人。

在財政供養規模達到今天近6000萬(wàn)人的天量規模之前，中國政府曾經(jīng)進(jìn)行了七次機構改革，其中的四次都明確提出了精簡(jiǎn)機構和人員的目標，但最終不但未能如愿精簡(jiǎn)，反而陷入了再膨脹的悖論。

為什么中國多次機構改革，人員不減反增？新任國務(wù)院總理李克強約法三章、任內不再增加財政供養人口的底氣何在？

七次機構改革

第一次機構改革始于1982年，國務(wù)院部門(mén)從100個(gè)減少為61個(gè)，人員編制從原來(lái)的5.1萬(wàn)人減少為3萬(wàn)人。在國務(wù)院縮編的同時(shí)，各地推行地改市并根據憲法恢復鄉鎮政府，使得這次機構改革結束后，財政供養規模獲得了極大的擴張，僅行政官員就增長(cháng)了15%。

第二次機構改革出現于1988年，自上而下，先中央后地方分步實(shí)施，但是由于治理整頓工作的需要，原定于1989年開(kāi)始的地方機構改革暫緩進(jìn)行，結果和1982年的改革相似，國務(wù)院人員編制雖然比原來(lái)減少了9700人，地方政府卻呈擴張的態(tài)勢，全國開(kāi)始推廣市管縣的經(jīng)驗。

1993年到1995年的第三次機構改革間發(fā)生于鄧小平南方講話(huà)，市場(chǎng)經(jīng)濟成為全國全黨共識之后，把政府職能轉變和精兵簡(jiǎn)政結合起來(lái)，明確要求地方實(shí)施精兵簡(jiǎn)政的編制改革，不僅要精簡(jiǎn)機構，而且要減少人員。在1993年7月召開(kāi)的全國機構改革工作會(huì )議上，中央機構編制委員會(huì )副主任羅干要求地方各級機構人員精簡(jiǎn)比例為25%左右。此次改革使中央政府直屬機構從原有的86個(gè)減少到59個(gè)，人員減少20%，地方的增長(cháng)勢頭也得到一定的控制，1993年人員減少大致10%。

第四次是1998年時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基主導的機構改革，也是精簡(jiǎn)力度最大的一次，其目標是實(shí)現國家機構組織、職能、編制和工作程序的法定化，嚴格控制機構膨脹，堅決裁減冗員。這次改革采取了從中央到地方的順序，歷時(shí)四年，到2002年6月，全國各級黨政群機關(guān)共精簡(jiǎn)行政編制115萬(wàn)名，市縣鄉政府清退超編人員約43萬(wàn)人。

經(jīng)過(guò)這輪改革，國務(wù)院組成部門(mén)由40個(gè)減少到29個(gè)，部門(mén)內設司局機構減少200多個(gè)。省級政府機構設置平均由55個(gè)減少到40個(gè)左右，縣級政府機構平均從28個(gè)減少到18個(gè)左右。人員編制方面，中共中央和省級黨委精簡(jiǎn)20%，國務(wù)院各部門(mén)精簡(jiǎn)了47.5%，省級政府精簡(jiǎn)了48.2%，市縣鄉各級黨政群機關(guān)精簡(jiǎn)了19.4%。但是精簡(jiǎn)下來(lái)的人員都通過(guò)事業(yè)單位予以安置，實(shí)際上財政供養的規模并沒(méi)有太大的縮小。

第五次、第六次和第七次機構改革的內容都主要集中在轉變政府職能方面，沒(méi)有提出明確的精簡(jiǎn)機構和人員的要求。2003年提出的第五次改革，明確提出政府職能應該集中于經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和公共服務(wù)四個(gè)方面；2007年十七大報告提出大部制的設想，開(kāi)始了第六輪機構改革，這輪改革涉及調整變動(dòng)的機構共15個(gè)，正部級機構減少4個(gè)；第七次也就是今年的機構改革，國務(wù)院將從六個(gè)方面轉變職能，正部級機構減少4個(gè)。

30年間前后七輪機構改革，中國財政供養規模不僅沒(méi)有減少，反而急劇增加。僅行政部門(mén)的官員規模，就從1978年的467萬(wàn)人增長(cháng)到了2009年的1553萬(wàn)人，增長(cháng)接近2.5倍，而同期中國人口從9.6億人增長(cháng)到13.4億人，僅增加了39.6%。即便在精簡(jiǎn)力度最大的1998年機構改革之后，財政供養規模也從1998年的3843萬(wàn)人大幅增加至5400萬(wàn)人以上。

中國發(fā)展研究基金會(huì )2007年資助的一項研究報告，把改革開(kāi)放以來(lái)中國官員規模的增長(cháng)趨勢劃分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段從1978年到1991年，官員規模高速擴張，年均增長(cháng)在4%以上，間或出現了1984年15%和1986年10%的高增長(cháng)；第二個(gè)階段從1992年到2002年，其間經(jīng)歷了精簡(jiǎn)力度最大的第三次和第四次機構改革，官員數量增長(cháng)控制在2%以下；但從2003年進(jìn)入第三個(gè)階段之后，官員規模又重回擴張軌道——2003年增幅高達6.6%，此后數年增幅雖然有所回落，仍然保持在3%左右的高水平。

在中國財政供養規模擴張史上最具標桿意義的是2007年。當年財政供養人口突然增加了300多萬(wàn)人，增速飆升到7.7%。這一年究竟發(fā)生了什么？除了新增120多萬(wàn)離退長(cháng)休人員以外，鄉鎮一級機構改革是人員膨脹的主要誘因。

這輪鄉鎮機構改革始于2004年，原本是為了適應農業(yè)稅取消之后鄉鎮政府管理職能的轉變，其主要內容一是嚴格控制鄉鎮人員編制，二是鼓勵地方積極試點(diǎn)，探索積累改革經(jīng)驗。中國基層政府長(cháng)期存在編制失控、亂進(jìn)人現象，2007年鄉鎮機構改革擴展到全國范圍時(shí)，大量臨時(shí)編制人員搶在大限之前突擊入編。據中共中央黨校教授周天勇研究，在縣、鄉、村基層管理架構中，靠收費和罰款等供養的非編制管理人員約為2000萬(wàn)人，其中包括730萬(wàn)村干部、1270萬(wàn)各類(lèi)非編制聘用人員。2007年的財政供養規模急劇擴張，很大程度上是這部分人員向體制內滲透所導致。

“帕金森怪圈”

經(jīng)歷多輪機構改革，到2009年底，不包括中央機構在內的全國省市自治區及其以下的地方機構共有80.49萬(wàn)個(gè)，中國政府規模不但沒(méi)有精簡(jiǎn)，反而越來(lái)越大，陷入精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹的“帕金森怪圈”，其中有合理增長(cháng)的部分，也有不合理增長(cháng)的部分。

1980年代中國財政供養規模的快速擴張，和改革開(kāi)放初期的體制轉換有很大關(guān)系。在計劃經(jīng)濟體制下，國有單位和集體單位承擔了大量的公共事務(wù)管理職能，典型的如集經(jīng)濟生產(chǎn)和政治管理于一身的人民公社以及眾多國有大中型企業(yè)，都歸入生產(chǎn)單位，不在財政供養范圍內。后來(lái)隨著(zhù)人民公社解體、農村設立鄉鎮政府、城市政企分開(kāi)，都產(chǎn)生了增加地方政府官員的需求。

另外一個(gè)原因是大規模的工業(yè)化和城市化，導致對公共服務(wù)的需求增加，使財政供養規模同步擴大。中國城市化率從1998年的30.4%提高到2010年的51%，增加了約2.6億人。城市人口的增加，對治安和交通以及供水供電排水排污等公用事業(yè)都有更高的要求，盡管有很多人沒(méi)有城市戶(hù)籍，不能享受完全的城市戶(hù)籍所享有的公共服務(wù)，但依然對政府公共服務(wù)提出了更高的要求。近十年來(lái)，中國城鄉公民享受的公共服務(wù)水平確實(shí)有所提高，包括覆蓋全國的基本醫療和基本養老保障體系，這些公共服務(wù)都會(huì )導致政府規模的擴張。

但以上因素只能部分解釋中國財政供養人口的膨脹，之所以會(huì )出現越精簡(jiǎn)越膨脹，仍然存在很多深層次的制度原因。

首先，人員精簡(jiǎn)的機構改革從某種程度上來(lái)說(shuō)并不徹底，特別是面臨人員分流阻力時(shí)，對富余人員的安排并不成功。以1998年政府機構改革為例，為了達到人員分流一半的目標，中央政府提出的分流措施包括：提前離退休、安排做稽查特派員或者助理、到銀行工商稅務(wù)質(zhì)量管理等部門(mén)、到高校培訓、充實(shí)企業(yè)、到直屬事業(yè)單位或者其他社會(huì )事業(yè)單位以及自謀職業(yè)。這些措施盡管減少了47.5%的行政機構人員，但實(shí)際上財政供養的人口規模并沒(méi)有減少多少，因為自謀職業(yè)和充實(shí)企業(yè)的比例很少，而大量離退休人員、進(jìn)入事業(yè)單位以及工商稅務(wù)質(zhì)量管理部門(mén)的人員仍然需要財政供養。

其次，在精簡(jiǎn)過(guò)程中，不少地方政府采取上有政策下有對策的“暗渡陳倉”做法，在減少行政編制的同時(shí)新增事業(yè)單位，增加事業(yè)編制，以政府官員干事業(yè)的方式，達到中央要求的公務(wù)員人數裁減一半的硬性指標。由于要支付這部分人額外的培訓費、安置費等費用，從財政上看，行政開(kāi)支并沒(méi)有因人員精減而減少，反而比原來(lái)有較大幅度的增加。

最重要的決定因素在于政府權力過(guò)大，控制的資源過(guò)多，政府規模取決于它的權力，與它支配的資源多少成正比。香港中文大學(xué)教授柯榮柱通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現，大陸在1990年代以前，增加1億的預算內收入會(huì )增加1300個(gè)官員，增加1億的預算外收入會(huì )增加900個(gè)官員，增加1億的固定資產(chǎn)原值則當地增加500個(gè)官員，總共3億的國家控制的資源增加所帶來(lái)的官員數量2700人。

中國發(fā)展研究基金會(huì )的報告也發(fā)現，中國財政供養規模與中國財政收支規模密切相關(guān)，財政收支規模擴張時(shí)，財政供養人員數量就擴張，反之就收縮。

數據顯示，中國財政的收縮和擴張周期和中國財政供養規模的收縮擴張周期高度重合。中國財政供養規模在1980年代大幅度擴張，1990年代有一定的收縮，2003年之后又開(kāi)始高速擴張；相應地，中國財政收支在1980年代初期和中期增速高達20%，此后下降到個(gè)位數，進(jìn)入21世紀后又開(kāi)始突飛猛進(jìn)，經(jīng)常高達30%以上。

1994年以前，由于實(shí)施市場(chǎng)化改革，政府的權力和掌握的資源一度縮小不少，從1986年到1992年七年間，有五年的財政收入增速為個(gè)位數。1994年分稅制改革完成之后，這套集中財力于政府的體制開(kāi)始發(fā)揮作用，財政收入年均增長(cháng)21%，20年間增加了38倍，而此間中國GDP年均增速僅為9.7%左右。尤其是進(jìn)入21世紀之后，隨著(zhù)中國經(jīng)濟規模的增加和財政收入的急劇增長(cháng)，政府掌握的權力和資源日益擴張，不少學(xué)者和企業(yè)家都發(fā)出了“國進(jìn)民退“的憂(yōu)慮。

財政收支可以作為一個(gè)衡量政府掌握資源多寡的指標：分稅制改革前的1993年，中國政府財政收入4348億元，占當年的GDP比例即宏觀(guān)稅負僅為12%左右；20年后的2012年，中國政府收入規模高達17萬(wàn)億元以上，宏觀(guān)稅負高達34%。

政府掌握了大量的權力和資源，加上監督機制的缺乏，直接導致公職人員的尋租利益和職業(yè)回報居高不下。由于尋租機會(huì )的存在，精簡(jiǎn)機構很易陷入再膨脹的怪圈，這類(lèi)似于宏觀(guān)經(jīng)濟中的貨幣政策的擠出效應，它會(huì )使更多的社會(huì )精英、資源轉到尋租上來(lái)，機構精簡(jiǎn)不能奏效。

中國行政成本和管理經(jīng)費占財政支出的比例高達13%，不管經(jīng)濟狀況的好壞，公務(wù)員連續多次加薪，加上其他隱性福利，使得公職人員成為一個(gè)回報明顯高于其他行業(yè)的選擇，越來(lái)越多的人追求公職，導致中國“公務(wù)員熱”，甚至出現幾千人甚至上萬(wàn)人競爭一個(gè)崗位的情況。

事業(yè)單位改革是突破口

柯榮柱認為，如果想從根本上精簡(jiǎn)機構，必須從根本上改革政府的權力數量及其構成，否則的話(huà)，精簡(jiǎn)機構的努力往往會(huì )因為各方利益集團的影響而扭曲。他建議提高資源配置的市場(chǎng)化水平，減少官員控制的社會(huì )資源，使官價(jià)下降；引進(jìn)競選機制、職位流動(dòng)制，配以適當的管轄權制度等，減少官位的壟斷性；讓政府部門(mén)分工牽制并加強監督，降低官員對社會(huì )資源的支配能力……

這些建議要付諸實(shí)施，非一朝一夕之功，對于李克強總理約法三章中的財政供養人員只減不增來(lái)說(shuō)，最可行和最可能的路徑莫過(guò)于從事業(yè)單位下手，推進(jìn)事業(yè)單位體制改革。

事業(yè)單位是計劃經(jīng)濟的遺產(chǎn)，計劃經(jīng)濟時(shí)代，中國將社會(huì )組織分為三大類(lèi)，政府機關(guān)、生產(chǎn)單位和事業(yè)單位。事業(yè)單位與行政機關(guān)一般都保持隸屬關(guān)系，目前中國80%的事業(yè)單位是政府出資主辦的，都套用行政機關(guān)的管理辦法，包括人事、工資、財務(wù)甚至機構規格方面，都和行政機構靠攏。

中國全部近6000萬(wàn)財政供養人口中，事業(yè)單位人員3850萬(wàn)人，占比超過(guò)七成。這些人一部分是從計劃經(jīng)濟時(shí)代的事業(yè)單位繼承而來(lái)，一部分是歷次機構改革精減出來(lái)的富余人員。事業(yè)單位因其在機構和人員編制管理上存在較大彈性，充當了接收機構改革富余人員的蓄水池，很大程度上承擔了分流政府機構改革人員的“養人“任務(wù)，這是政府規模和財政供養規模持續擴張的重要原因。特別是近年來(lái)公職為社會(huì )各界所追捧，許多地方政府領(lǐng)導人的子女、轉業(yè)軍人都被安排到事業(yè)單位，一方面使得財政不堪重負；另外一方面，其享受的雙軌制養老保險待遇也遭到社會(huì )輿論越來(lái)越強烈的抨擊。

現存的3850萬(wàn)事業(yè)單位人員中，超過(guò)1100萬(wàn)人員為離退長(cháng)休人員，這部分人不繳納養老金，退休后的養老金由財政撥發(fā)，且遠遠高于普通民眾，其養老金替代率普遍超過(guò)80%，而普通職工養老金替代率只有44%。

在社保支出剛性增加、同時(shí)財政收入增速下降的雙重壓力下，正如李克強總理在新聞發(fā)布會(huì )上所言，減少行政成本和財政供養人口勢在必行。

從1992年中共十四大提出事業(yè)單位分類(lèi)改革的目標算起，事業(yè)單位改革已經(jīng)走過(guò)了20年歷程。其間，相關(guān)的人事聘用、機構編制、管理體制、績(jì)效工資、養老保險等改革和試點(diǎn)細水長(cháng)流般地延宕至今。2011年，中央高層已就推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革作了全國性的整體改革部署，改革時(shí)間表也已確定。將推進(jìn)包括招聘、用人、職稱(chēng)、工資、分類(lèi)以及養老改革等六項改革，其中的分類(lèi)改革和養老改革是核心內容。

所謂分類(lèi)改革，就是政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，公益的歸公益，將現有事業(yè)單位按功能劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類(lèi)別。承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步將其轉為企業(yè)；這一工作將在2015年完成，最后只有公益服務(wù)類(lèi)保留在事業(yè)單位序列內，逐步取消行政級別。

按照事業(yè)單位改革的有關(guān)規定，分類(lèi)改革完成后，轉為企業(yè)的事業(yè)單位要注銷(xiāo)事業(yè)單位法人，核銷(xiāo)事業(yè)編制，其從業(yè)人員將退出財政供養的序列；而事業(yè)單位新增人員將另行建立一套養老保險體系，類(lèi)似現在城鎮職工養老保險體系，不再成為財政供養人口。這也是李克強敢于約法三章、任內不再增加財政供養人口的底氣所在。