近期在復旦大學(xué)管理學(xué)院的講壇上，德意志銀行大中華區首席經(jīng)濟學(xué)家馬駿對國務(wù)院常務(wù)會(huì )議部署的“大氣污染防治十條措施”進(jìn)行了解讀，并介紹了他與德意志銀行策略組以及新能源行業(yè)研究員施娛、佟江橋共同完成的《政策要大變，才能將ＰＭ２．５降到３０》的研究報告。
嚴重的空氣污染反映出我國粗放型的經(jīng)濟結構、煤炭占比很高的能源結構，以及乘用車(chē)發(fā)展過(guò)快而地鐵等公共交通不發(fā)達等結構性問(wèn)題。
６月中旬，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議部署了“大氣污染防治十條措施”。我認為，最高決策層已經(jīng)認識到，治理空氣污染決非僅僅是環(huán)保部門(mén)的事情。嚴重的空氣污染反映出我國粗放型的經(jīng)濟結構、煤炭占比很高的能源結構，以及乘用車(chē)發(fā)展過(guò)快而地鐵等公共交通不發(fā)達等結構性問(wèn)題。因此，治理空氣污染必須由國務(wù)院直接牽頭，加大減排力度、加速改變能源結構、大力發(fā)展公共交通等。
其次，大氣污染防治“國十條”是起點(diǎn)，以后還有大量細化的工作要做。將ＰＭ２．５降低到安全水平將是一個(gè)十分長(cháng)期的過(guò)程。我估計，如果政策對頭，執行得力，經(jīng)過(guò)１８年的努力可以達到目標，但縮短到１５年十分困難。因此，剛剛公布的大氣污染防治“國十條”肯定不是治理大氣污染的全部措施，而是今后幾十條甚至幾百條措施的起點(diǎn)。
第三，大氣污染防治“國十條”已經(jīng)初步搭建起了一個(gè)正確的框架，今后在許多方面應該不斷細化、量化，并將責任具體分解到部門(mén)和地方。比如，應該對污染嚴重的河北、北京、天津、山東等地區設定煤炭消費零增長(cháng)的目標。再如，應該盡快出臺提高煤炭的資源稅稅率、提高對清潔能源的補貼等措施。對主要城市汽車(chē)保有量增速過(guò)快的問(wèn)題也應有具體的對應措施。
第四，大氣污染防治“國十條”要求公開(kāi)污染行業(yè)企業(yè)環(huán)境信息、公布重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量排名，這是一大進(jìn)步。以前，治理污染主要靠地方政府和環(huán)保部門(mén)，效果不好的原因之一是信息不透明，老百姓和媒體難以參與。成功治理了空氣污染的其他國家的經(jīng)驗是，社會(huì )輿論是法規、政策進(jìn)步和迫使地方政府采取強力措施治理污染的最大推動(dòng)力。另外，僅僅依靠政府部門(mén)來(lái)提供污染行業(yè)和企業(yè)的信息是不夠的，應該充分發(fā)揮學(xué)術(shù)研究機構、非政府環(huán)保機構和媒體的作用。
第五，大氣污染防治“國十條”將治理空氣污染與“培育新的增長(cháng)點(diǎn)”聯(lián)系起來(lái)，是一個(gè)新的、正確的視角。我們的研究表明，政府加大力度治理空氣污染，只要政策對頭，不但不會(huì )抑制經(jīng)濟增長(cháng)潛力，反而會(huì )將提升經(jīng)濟增長(cháng)的質(zhì)量、創(chuàng )造新的增長(cháng)點(diǎn)。另外，如果考慮到ＰＭ２．５減排給人民健康帶來(lái)的好處、相關(guān)醫療成本的下降、勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，大力治理空氣污染對“綠色ＧＤＰ”的貢獻應該是十分正面的。
在我與施娛、佟江橋共同完成的《政策要大變，才能將ＰＭ２．５降到３０》報告中，我們提到，零敲碎打地推出各種減排政策未必能達到目標，其效果還可能被與之相矛盾的其他行業(yè)和財稅政策所抵消。ＰＭ２．５減排必須要有“頂層設計”，該設計的關(guān)鍵在于建立主要政策和行業(yè)發(fā)展趨勢對ＰＭ２．５影響的量化關(guān)系。
根據綠色和平組織、北京大學(xué)和中科院等專(zhuān)家提供的數據估計，中國城市目前ＰＭ２．５污染主要來(lái)自以下方面：約４５％來(lái)自于燃煤以及硫化物和氮氧化合物等次生污染，約２０％來(lái)自于交通運輸排放，約２０％來(lái)自于工業(yè)和建筑業(yè)排放，另外約１５％來(lái)自于其他方面，如生物質(zhì)燃燒、化肥、農藥、抽煙等。
環(huán)保部已宣布，力爭在２０３０年前，將全國所有城市ＰＭ２．５的年均值降至３５。如果繼續實(shí)行目前的能源、交通、環(huán)境和相關(guān)財稅政策，我們估計空氣質(zhì)量不可能在２０３０年前達標。目前的煤炭消費趨勢、汽車(chē)保有量增長(cháng)趨勢、地鐵和鐵路建設的規劃，以及現行的環(huán)保稅費政策都與減排目標相左。
未來(lái)１０年到２０年內，中國煤炭消費可能再增加５０％，乘用車(chē)數量可能增加３００％。假設單位煤耗和單位汽車(chē)的排放不變，那么中國的空氣質(zhì)量將進(jìn)一步惡化。即使全力提高能源品質(zhì)、排放標準、環(huán)保技術(shù)和燃油效率等，２０３０年城市總平均ＰＭ２．５水平仍將高達４５。也就是說(shuō)，若想實(shí)現ＰＭ２．５達標承諾，中國必須在能源消費結構、交通運輸結構和財稅政策等方面做出重大改變。
控制乘用車(chē)數量在緩解城市交通擁擠、降低能源消耗方面有重要意義。另外，通過(guò)建立汽車(chē)牌照拍賣(mài)制度來(lái)控制汽車(chē)數量將為地方政府提供一個(gè)重要的財政收入來(lái)源。
在我們建議的各項政策中，最富有挑戰性的一項是控制煤炭消費量。目前，煤炭行業(yè)專(zhuān)家多估計煤炭消費未來(lái)仍將保持每年４％－６％的增速，消費見(jiàn)頂年份大約在２０２５年。我們的政策目標要求煤炭消費量在２０１６年見(jiàn)頂，從２０１７年開(kāi)始下降。未來(lái)１８年，煤炭消費量須年均下降０．８％，累計下降１４％。該目標雖然看似難度很大，但只要政府真正下決心改善環(huán)境和保護人民健康，切實(shí)加大改革力度，它是完全可實(shí)現的。
脫硫方面，我們建議將火電廠(chǎng)的脫硫設施安裝率提高到１００％；通過(guò)更嚴格的立法和監督，保證已安裝設施達到９５％以上的投運率；改造煙氣旁路，將綜合脫硫效率大幅度提高到９０％。環(huán)保部門(mén)應嚴格執行“十二五”規劃所提目標，在未來(lái)三年中保證在全國范圍內２００ＭＷ及以上燃煤發(fā)電機組全部安裝脫硝設施，使大火電廠(chǎng)實(shí)際脫硝率達到８５％，并爭取在之后幾年內覆蓋所有火電企業(yè)。布袋除塵器等技術(shù)也應得到推廣，該技術(shù)可一次性去除燃燒過(guò)程中８０％以上的一次顆粒物污染。
此外，應加速清潔能源的發(fā)展。大幅提高該類(lèi)能源的增長(cháng)目標，使其在一次能源消費總量中的占比從目前的１３％提高到２０２０年的２７％和２０３０年的４６％。
我們建議的政策組合的另一重要部分是，在今后１８年內將交通運輸相關(guān)的ＰＭ２．５排放減少５０％。
基于對單車(chē)減排、提高燃油效率以及鐵路、地鐵運輸增速的參數設定，今后１８年內公路運輸的年均增速必須被控制在４％之內。根據國際經(jīng)驗，假設汽車(chē)使用率在未來(lái)１８年下降２２％，４％的公路運輸年均增速意味著(zhù)，到２０３０年中國乘用車(chē)總數必須被控制在２．５億輛。
必須指出的是，除了減少空氣污染以外，控制乘用車(chē)數量在緩解城市交通擁擠、降低能源消耗方面也有重要意義。另外，通過(guò)建立汽車(chē)牌照拍賣(mài)制度來(lái)控制汽車(chē)數量將為地方政府提供一個(gè)重要的財政收入來(lái)源。
盡管我們認為政府需要實(shí)施有力措施來(lái)降低汽車(chē)保有量的增長(cháng)率，但乘用車(chē)在２０３０年將達到２．５億輛的水平，仍然是現在乘用車(chē)保有量的２．８倍。包括乘用車(chē)、卡車(chē)、公交車(chē)在內的汽車(chē)總數估計會(huì )在２０３０年達到２．９億輛。因此，減少單位汽車(chē)的污染排放極為重要，需要很大力度的政策措施。
經(jīng)我們測算，通過(guò)如下三方面的努力，可在今后１８年內將單位汽車(chē)每公里排放量降低８２％：第一，實(shí)施更嚴格的油品標準，嚴格按照燃油“國五”標準執行時(shí)間表在２０１７年完成過(guò)渡，北京等城市更應率先試點(diǎn)更高的排放標準；第二，執行第五階段機動(dòng)車(chē)排放限值，在２０２２年將全部車(chē)輛更換完畢，達到“國五”標準；第三，在今后１８年中，通過(guò)提高汽車(chē)發(fā)動(dòng)機技術(shù)和推廣電動(dòng)車(chē)、混合動(dòng)力車(chē)等方法將單位里程的油耗降低２０％。
另外，如果公路運輸的年均增速被控制在４％之內，則鐵路、地鐵需要以每年７．１％的速度增長(cháng)，才能滿(mǎn)足交通運輸總量年均增長(cháng)５．５％的要求。假設今后１８年中平均鐵路運輸效率系數為１．２，２０１３年至２０３０年鐵路總里程需要提高１６５％。這意味著(zhù)，鐵路總里程需要在２０３０年達到２５．５萬(wàn)公里，年均增長(cháng)５．５％。城市交通方面，同樣的運輸量，地鐵和輕軌比私人汽車(chē)的能耗和由此產(chǎn)生的空氣污染要低５倍－１０倍，因此必須大力發(fā)展。
要實(shí)現上述大幅度結構調整和增長(cháng)模式的變化，必須實(shí)行一系列強硬的改革措施，尤其是財稅政策改革。我們建議的財稅措施包括：第一，在幾年之內將煤炭資源稅的稅率提高５至９倍；第二，將二氧化硫等排放物征收的環(huán)境稅費標準提高１至２倍；第三，在主要城市實(shí)行汽車(chē)牌照拍賣(mài)制度，以將乘用車(chē)保有量的年增速在幾年內降到個(gè)位數；第四，將對新能源的財政補貼占財政支出的比重提高１倍。
推動(dòng)清潔能源的政策確實(shí)需要更大力度的政府補貼，但同時(shí)，政府在用財稅政策治污的過(guò)程中，會(huì )得到更多的收入，額外收支相抵，財政赤字不會(huì )增加。
有人擔心，推行我們設想的政策組合是否會(huì )加大政府的財政支出和赤字。我們的分析表明，有些政策措施并不需要政府買(mǎi)單，因為企業(yè)和消費者會(huì )承受這些成本。推動(dòng)清潔能源的政策確實(shí)需要更大力度的政府補貼，但同時(shí)，政府在用財稅政策治污的過(guò)程中，也會(huì )得到更多的收入，額外收支相抵，財政赤字不會(huì )增加。
中國對清潔能源的財政補貼主要有：風(fēng)電電價(jià)補貼０．２１元－０．２８元／千瓦時(shí)，太陽(yáng)能電價(jià)補貼０．５元／千瓦時(shí)，電動(dòng)汽車(chē)每輛平均補貼約１０萬(wàn)元，對頁(yè)巖氣開(kāi)采企業(yè)的補貼為０．４元／立方米。假設補貼標準不變，根據我們預測的各項清潔能源增速，政府對該類(lèi)能源的補貼占全部財政支出的比重將從２０１２年的０．２％左右提高到２０１５年的０．３％和２０１７年的０．４％。
與此同時(shí)，我們建議的提高煤炭資源稅、提高污染收費標準和實(shí)行汽車(chē)牌照拍賣(mài)政策都將增加財政收入。如果在三年內將煤炭資源稅稅率提高到５％，將二氧化硫等污染收費標準提高１倍，在五大城市實(shí)行汽車(chē)牌照拍賣(mài)制度，這些收入占全部財政收入的比重會(huì )從２０１２年的０．３％上升到２０１５年的０．９％，收入增幅明顯大于同期財政對清潔能源的補貼增幅。因此，我們提出的組合方案不但不會(huì )增加財政赤字，還能創(chuàng )造額外財力用于其他“綠色”投資，如建設地鐵、植樹(shù)造林、處理污水等。
實(shí)施本文建議的幾項政策將會(huì )增加企業(yè)成本。比如，資源稅會(huì )推高煤炭?jì)r(jià)格和電價(jià)；要求發(fā)電企業(yè)安裝減排設備，也會(huì )增加企業(yè)生產(chǎn)費用；實(shí)行“國五”的汽車(chē)排放標準則會(huì )推高汽車(chē)價(jià)格。使用ＣＧＥ模型對價(jià)格上漲影響ＣＰＩ的程度進(jìn)行計算，結論是我們建議的政策將累計推高ＣＰＩ近０．３％。如果在三年內逐步實(shí)施上述政策，每年ＣＰＩ的額外增長(cháng)約為０．１％，影響十分有限。
最后需要強調的是，要推行我們所設想的政策，肯定會(huì )面臨多方面的阻力。這些阻力主要不是來(lái)自于技術(shù)層面，而是來(lái)自于許多部門(mén)、地區、企業(yè)的既得利益者。要確保ＰＭ２．５能夠在２０３０年達標，最高決策者須親自牽頭、協(xié)調，乃至迫使有關(guān)部門(mén)接受大幅調整后的行業(yè)目標和相關(guān)政策變化，只有這樣，中國城市百姓才有望在１８年后生活在清潔的空氣之中。
政策與經(jīng)濟
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