新政府重啟電力改革 釋放“改革紅利”

李克強履新，在首個(gè)記者招待會(huì )上發(fā)出狠話(huà)，改革已經(jīng)進(jìn)入深水區，現在觸動(dòng)利益往往比觸及靈魂還難。但是，再深的水我們也得趟，因為別無(wú)選擇，它關(guān)乎國家的命運、民族的前途……李克強的話(huà)對于電力行業(yè)而言，意味著(zhù)進(jìn)入深水區的電力體制改革也將重啟。

這一點(diǎn)其實(shí)早有端倪……

2012年上半年，時(shí)任國務(wù)院副總理的李克強曾就電力改革批示，強調要保證能源長(cháng)期穩定供應，電力市場(chǎng)化改革是必然選擇，并要求有關(guān)部門(mén)認真研究頂層設計和重點(diǎn)推進(jìn)方案。此后，多份有關(guān)如何重啟電力體制改革的研究報告出臺，分別來(lái)自國務(wù)院研究室、國家能源局規劃司、國家電力監管委員會(huì )（下稱(chēng)電監會(huì )）市場(chǎng)監管部等。

2012年年中，李克強再次對其中一份呼吁啟動(dòng)第二輪電力改革以解決當前能源領(lǐng)域突出矛盾的報告做出批示，明確提出重啟電改，報告轉至相關(guān)部門(mén)。

2013年兩會(huì )前，在有關(guān)新一輪機構改革方案的討論中已涉及到電力體制改革。接近方案設計者的消息人士透露，大能源部或能源委的方案雖然沒(méi)有出現在最后的機構改革方案中，但決策者正醞釀通過(guò)分拆壟斷的國家電網(wǎng)公司，推動(dòng)新一輪電力體制改革。初步設計是將國家電網(wǎng)公司一拆為五，改革有望在全國“兩會(huì )”之后啟動(dòng)。

不徹底的電改

改革進(jìn)入深水區往往是因為觸動(dòng)了利益格局。電力體制改革可以稱(chēng)之為中國改革開(kāi)放以來(lái)進(jìn)展最緩慢、改革阻力最大、牽涉各方利益最復雜的體制改革，電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革是一個(gè)十分復雜的過(guò)程，改革既可能獲得巨大收益，又潛伏著(zhù)各種風(fēng)險。

中國最早開(kāi)始電力體制改革是在2002年，2012年是中國開(kāi)展電力改革的十周年。

十年前的2002年，在時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基的推動(dòng)下，國務(wù)院發(fā)布《中國電力體制改革方案》（業(yè)內簡(jiǎn)稱(chēng)五號文件），啟動(dòng)了以市場(chǎng)化為方向的改革。

說(shuō)到電改，國家發(fā)改委原副主任、國家能源局原局長(cháng)張國寶還專(zhuān)門(mén)寫(xiě)過(guò)一篇文章講到這個(gè)故事：

曾培炎同志在《西部大開(kāi)發(fā)決策回顧》一書(shū)里面回憶說(shuō)，電力體制改革的主要背景是二灘(即二灘水電站，位于四川省境內)棄水，還有就是西電東送。

2000年夏天中央政治局在北戴河召開(kāi)會(huì )議。李長(cháng)春同志當時(shí)任廣東省委書(shū)記，提出由于改革開(kāi)放，廣東的經(jīng)濟發(fā)展迅速，缺電問(wèn)題已成為制約廣東經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，要求在新的五年規劃中，為廣東新增1000萬(wàn)千瓦電力。

討論中，到底是在廣東建1000萬(wàn)千瓦，還是從貴州、云南向廣東送1000萬(wàn)千瓦？時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基同志極力主張：廣東不用再建這么多電廠(chǎng)，要搞西電東送，由貴州、云南向廣東送電1000萬(wàn)千瓦，也是對西部欠發(fā)達省份的支持；并且說(shuō)了：如果做不到我總理辭職，還對時(shí)任國家發(fā)展計劃委員會(huì )(下稱(chēng)“國家計委”)主任曾培炎說(shuō)：你這個(gè)計委主任也辭職。這個(gè)意見(jiàn)最后在政治局會(huì )議上達成了共識，包括江總書(shū)記也同意按照朱镕基同志這個(gè)意見(jiàn)辦。

以這個(gè)事情為契機，2002年國務(wù)院發(fā)布《中國電力體制改革方案》，啟動(dòng)了以市場(chǎng)化為方向的改革。2003年走出第一步，通過(guò)對國家電力公司分拆重組，成立了國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司以及中電投、華能等五大發(fā)電公司。國家電力監管委員會(huì )應運而生。

但是可惜的是，當年的改革只走出了第一步。擬議中的主輔分離以及東北電力市場(chǎng)和直購電等試點(diǎn)陷入僵局，電改舉步不前，原本計劃進(jìn)一步完成輸配分開(kāi)的國家電網(wǎng)公司坐大，在金融、電建、礦業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域和海外大力擴張，逐漸成為鉗制電力市場(chǎng)形成的最大障礙。

十年過(guò)去，電力改革當初提出的改革方針“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競價(jià)上網(wǎng)”只完成了前一半。即使對這一半的改革，業(yè)界也都一致認為不徹底：廠(chǎng)網(wǎng)雖分開(kāi)，但原本分離的本意是在發(fā)電側展開(kāi)競爭，可是由于上網(wǎng)電價(jià)和發(fā)電額度仍然控制在發(fā)改委，初衷并沒(méi)有實(shí)現。反而成了夾生飯；主輔分離不徹底。原目標是剝離電網(wǎng)的電站設計建設、電力裝備制造、三產(chǎn)等輔業(yè)，只保留輸配電主業(yè)?？墒菄W(wǎng)利用2008年冰災，提出的輔業(yè)重新界定，并于2009年逆向收購許繼平高兩大領(lǐng)先電氣制造集團。

改革的最大阻力來(lái)自于電網(wǎng)和其相關(guān)利益集團，步步為艱。一句話(huà)：不徹底、不堅決、沒(méi)觸動(dòng)核心。面對一個(gè)垂直壟斷了中國輸電、配電和供電整個(gè)環(huán)節，獨享覆蓋中國國境具有完全自然壟斷屬性的高壓輸電、中低壓配電網(wǎng)絡(luò )資源，作為單一購電方向發(fā)電廠(chǎng)買(mǎi)電，作為單一賣(mài)電方向終端用戶(hù)售電的超級龐大的電網(wǎng)，歷屆政府都顯得信心不足。一個(gè)被規制企業(yè)利用規制者的自利動(dòng)機進(jìn)行尋租活動(dòng)，使規制者成為被規制者的“俘虜”，并共同分享壟斷利潤，從而導致規制的失敗。在這樣的大環(huán)境下，電改注定無(wú)法成功。

繼續釋放“改革紅利”

借新總理履新之際，各方再度發(fā)出改革之聲。中國電力國際有限公司董事長(cháng)李小琳亦在2012年初公開(kāi)表示，應抓住當前有利時(shí)機，加快推進(jìn)電力體制改革，當務(wù)之急是理順價(jià)格機制，將發(fā)電環(huán)節的競爭和經(jīng)濟效應，傳導到消費端。

在一年的討論之后，盡管對具體改革路徑尚有爭議，但改革的最終目標——破除垂直一體化的壟斷結構，在發(fā)電和售電環(huán)節實(shí)現有效競爭，同時(shí)對具有自然壟斷屬性的輸、配電網(wǎng)絡(luò )嚴格監管，已成各界基本共識。這也是世界各國進(jìn)行電力市場(chǎng)化改革的共同原則。

2013年3月10日，國務(wù)院機構改革啟動(dòng)，其中包括重新組建國家能源局的內容。根據方案，電監會(huì )將并入國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會(huì )管理。

監管機構重組為新一輪電力體制改革帶來(lái)變數。電監會(huì )成立原本是中國推行電力市場(chǎng)化改革的舉措之一，但因電改止步不前，電監會(huì )蹉跎十年，用電監會(huì )第一任副主席邵秉仁的話(huà)說(shuō)，處于“無(wú)市場(chǎng)可監管”的狀態(tài)。邵秉仁曾表示，此次機構改革提出，建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體系的核心是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。新的監管機構應承擔起重新發(fā)動(dòng)和推進(jìn)電力體制改革的任務(wù)，推動(dòng)中國電力市場(chǎng)形成。

對中國來(lái)說(shuō)，繼續推進(jìn)和深化壟斷行業(yè)以及國企改革，是有效釋放“改革紅利”的突破口。十年前實(shí)現廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，在發(fā)電側引入競爭，曾大幅度降低發(fā)電設備和裝機的造價(jià)，但隨后電改停滯，中國電力市場(chǎng)遲遲未能形成，政府不得不繼續對上網(wǎng)電價(jià)和終端銷(xiāo)售電價(jià)實(shí)行行政管制，企業(yè)失去了繼續提升盈利水平和投資效率的動(dòng)力。而電網(wǎng)在買(mǎi)電和售電環(huán)節的壟斷進(jìn)一步扭曲了電價(jià)體系，導致中國工商業(yè)企業(yè)實(shí)際電價(jià)遠高于名義電價(jià)。

從各國電力改革的經(jīng)驗來(lái)看，如果下一步電力體制改革取得實(shí)質(zhì)性突破，中國的實(shí)際電價(jià)水平有望下降，中國制造的整體競爭力將得到提升。