進(jìn)一步深化電力體制改革的思考

2012年是中國開(kāi)展電力市場(chǎng)化改革十周年。通過(guò)改革，極大地增強了電力企業(yè)活力，提高了電力供給能力。但是近幾年，煤電矛盾不斷加劇，發(fā)電企業(yè)頻現巨額虧損，工商企業(yè)用電負擔沉重，新能源、可再生能源發(fā)展受到制約，電力普遍服務(wù)不到位。一系列能源領(lǐng)域的突出矛盾，反映出現行電力體制已成為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進(jìn)節能減排和發(fā)展多種所有制經(jīng)濟的重大障礙。當前應進(jìn)一步深化電力體制改革，從根本上解決這一長(cháng)期困擾電力工業(yè)和經(jīng)濟運行的突出問(wèn)題。

一、當前電力行業(yè)的突出問(wèn)題

2002年國務(wù)院出臺《電力體制改革方案》（下簡(jiǎn)稱(chēng)“5號文件”），對國有電力資產(chǎn)進(jìn)行重組，成立兩大電網(wǎng)公司，五大發(fā)電集團和四個(gè)輔業(yè)公司，組建國家電監會(huì )。改革打破了原國家電力公司集發(fā)、輸、配、售為一體，垂直運營(yíng)、高度集中的體制，實(shí)行了政企分開(kāi)、廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)。改革后形成了五大發(fā)電集團與神華集團、華潤集團等中央發(fā)電企業(yè)以及眾多地方、外資、民營(yíng)發(fā)電企業(yè)多家辦電、多種所有制辦電的競爭格局。改革前，一年新增發(fā)電裝機2千萬(wàn)千瓦就是很好的成績(jì)。改革十年，很多年份一年就可以新增裝機1億千瓦，極大地緩解了長(cháng)期困擾中國發(fā)展的電力短缺問(wèn)題。改革也有力地增強了發(fā)電企業(yè)活力。在建設成本大幅度上升的情況下，十年來(lái)火電工程造價(jià)平均降低了一半，企業(yè)的投入產(chǎn)出效率明顯提高。

但也要看到，電力體制改革只是取得了階段性進(jìn)展，5號文件確定的一些重要改革任務(wù)尚未落實(shí)，如輸配分開(kāi)沒(méi)有實(shí)行，區域電力市場(chǎng)建設受阻，電價(jià)改革滯后，積累了一系列新的矛盾和問(wèn)題。

煤電矛盾周期性發(fā)作。進(jìn)入新世紀以來(lái)，煤電輪番漲價(jià)、發(fā)電企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難。往往越是在迎峰度夏、迎峰度冬、重要節慶期間，煤電矛盾表現越是集中，近兩年甚至出現了淡季“電荒”。2008－2010年，整個(gè)火電行業(yè)虧損達上千億元，一些發(fā)電企業(yè)資產(chǎn)負債率甚至超過(guò)100%。雖然國家采取了煤電聯(lián)動(dòng)、鼓勵煤電一體化、電煤限價(jià)、實(shí)施煤炭?jì)涞却胧?，但都無(wú)法從根本上解決煤電矛盾。

新能源發(fā)電困難。中國風(fēng)電裝機容量已居世界第一，太陽(yáng)能發(fā)電增長(cháng)速度居世界首位。但新能源的實(shí)際發(fā)電量與設計水平相比有較大差距，“棄風(fēng)”、“棄光”、限電現象嚴重，發(fā)展難以為繼。在發(fā)達國家非常普遍的分布式屋頂光伏發(fā)電、小規模風(fēng)力發(fā)電、分布式天然氣多聯(lián)產(chǎn)電站在中國舉步維艱。

電力節能減排形勢嚴峻。中國電力結構中，燃煤發(fā)電量占82%。不同效率機組的供電煤耗從200多克/千瓦時(shí)到400多克/千瓦時(shí)，相差很大。長(cháng)期以來(lái)，在大部分電力調度中，對高耗能火電機組與高效節能機組、可再生能源發(fā)電的機組平均分配發(fā)電時(shí)間，甚至存在為了完成火電發(fā)電量計劃，可再生能源發(fā)電要為火電讓路的情況，等于鼓勵了高耗能機組發(fā)展，形成了對節能減排的逆向調節。

工商企業(yè)用電負擔過(guò)重。目前，發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價(jià)是0.3－0.4元/千瓦時(shí)，而工業(yè)企業(yè)實(shí)際用電成本一般要比上網(wǎng)電價(jià)高一至兩倍，東部地區商業(yè)企業(yè)大都在1.2元以上。企業(yè)普遍反映，電網(wǎng)收費環(huán)節多，實(shí)際用電支出遠高于國家目錄電價(jià)，甚至達到一些發(fā)達國家水平，在很大程度上影響了企業(yè)的國際競爭力。

二、電力行業(yè)矛盾的成因分析

電力行業(yè)近年來(lái)之所以出現上述突出矛盾和問(wèn)題，源于2002年以來(lái)的改革沒(méi)有從根本上解決計劃與市場(chǎng)的矛盾。

傳統的計劃管理方式仍在延續。一般說(shuō)來(lái)，發(fā)電企業(yè)的銷(xiāo)售收入等于電價(jià)乘以電量（收入=電價(jià)×電量）。目前，上網(wǎng)電價(jià)由政府審批決定，發(fā)電量由地方政府下達的生產(chǎn)計劃決定。作為一個(gè)企業(yè)，在產(chǎn)品產(chǎn)量和定價(jià)上沒(méi)有自主權，這在市場(chǎng)化改革三十多年后的今天是一個(gè)罕見(jiàn)現象。人為設定的電價(jià)和發(fā)電量計劃幾乎不反映供求關(guān)系，也無(wú)科學(xué)依據。當電煤價(jià)格上漲或下跌時(shí)，發(fā)電企業(yè)無(wú)法自主調整、應對成本變化因素。地方政府在制定發(fā)電量計劃時(shí)，基本上是按機組戶(hù)頭平均分配發(fā)電時(shí)間?；痣姍C組一年可以發(fā)電6000多小時(shí)，往往只給4000－5000小時(shí)。對這部分計劃內電量，電網(wǎng)企業(yè)按國家規定的上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行收購，計劃外電量則降價(jià)收購。當電煤價(jià)格大幅上漲時(shí)，火電廠(chǎng)超計劃發(fā)電甚至造成虧損。越是煤電矛盾突出的時(shí)候，企業(yè)的發(fā)電積極性越低。在全國發(fā)電能力充裕的情況下，不合理的制度安排造成了“電荒”。

電力市場(chǎng)發(fā)育不足。2002年以來(lái)的改革，只是在發(fā)電領(lǐng)域初步建立了競爭格局，輸電、配電、售電環(huán)節仍然維持了上下游一體化的組織結構。電網(wǎng)企業(yè)集電網(wǎng)資產(chǎn)運營(yíng)、工程施工建設、電力系統調度、電量財務(wù)結算于一身。有的電網(wǎng)企業(yè)通過(guò)大規模收購兼并，將業(yè)務(wù)延伸至設備制造領(lǐng)域，對電網(wǎng)設備（如變壓器、繼電器、開(kāi)關(guān)、電表、電纜電線(xiàn)等）形成生產(chǎn)制造和采購使用的內部一體化。發(fā)電企業(yè)和電力用戶(hù)沒(méi)有選擇權，阻斷了供求雙方的直接交易。其他施工企業(yè)無(wú)法參與競爭，輸變電設備制造業(yè)界反映強烈。有的電網(wǎng)企業(yè)大規模投資收購境外的發(fā)電、電網(wǎng)甚至礦業(yè)資產(chǎn)，而國內的農網(wǎng)改造工程和無(wú)電地區電力建設資本金卻全部要國家財政出資；以系統安全、接入標準等理由，限制新能源發(fā)電上網(wǎng)；上收五大區域電網(wǎng)人、財、物資源配置權，使5號文件規定的區域電力市場(chǎng)進(jìn)一步萎縮?，F在，電網(wǎng)的購電、售電差價(jià)在世界上名列前茅，但資產(chǎn)收益率仍然很低。由于電網(wǎng)調度、交易、財務(wù)缺乏透明度，造成其高差價(jià)、低收益的內在原因一直是個(gè)謎。深化電力體制改革已經(jīng)到了刻不容緩的地步。