探路頁(yè)巖氣監管

“現在中國能源領(lǐng)域將政策和監管混為一談，沒(méi)有獨立的能源監管體系，更談不上獨立的頁(yè)巖氣監管體系。”日前，中國石油大學(xué)中國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任董秀成在中國能源網(wǎng)主辦的“2012非常規油氣合作伙伴峰會(huì )”上對本刊記者表示，監管的缺失是當前中國頁(yè)巖氣發(fā)展的最大障礙。

不過(guò)，2012年11月22日，我國在頁(yè)巖氣監管領(lǐng)域走出了實(shí)實(shí)在在的一步。當日，國土資源部出臺了《關(guān)于加強頁(yè)巖氣資源勘察開(kāi)采和監督管理有關(guān)工作的通知》，雖然這只是一個(gè)頁(yè)巖氣監督監管的規范性文件。

國土資源部礦產(chǎn)資源儲量評審中心主任張大偉表示：“我們要通過(guò)頁(yè)巖氣這個(gè)新生事物，推動(dòng)油氣資源乃至整個(gè)能源監管體系的建立。”

建立監管標準

面對能源市場(chǎng)主體的多元化，政府似乎還沒(méi)有完全適應，法律、制度和行業(yè)標準仍然缺位。而這三項是監管的基礎、核心和依據。

所以，如果要加強頁(yè)巖氣監管，面臨著(zhù)規章制度設計的挑戰，其中包括管理機構、管理體系應該如何設置，現有管理機構的職能是否能完全覆蓋這些管理，它們之間的職能協(xié)調由誰(shuí)完成等。這需要從國家層面進(jìn)行頂層設計。

張大偉認為，頁(yè)巖氣發(fā)展到現在真正的問(wèn)題不是資金和技術(shù)問(wèn)題，而是制度和體制問(wèn)題。他算了一下，中國至少有七個(gè)部委涉及頁(yè)巖氣管理問(wèn)題，如果能夠統一協(xié)調，組合起來(lái)的頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)利用制度也就完備了。

“為頁(yè)巖氣監管建立一系列標準和規范是非常有必要的，甚至對一個(gè)概念或術(shù)語(yǔ)都要好好推敲。我們正抓緊成立行業(yè)標準委員會(huì )，把整個(gè)監管體系框架搭建好。”國家能源局油氣司相關(guān)負責人表示。

除了國家能源局之外，國土資源部正在制定頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)規范和標準。該標準目前已經(jīng)初步形成，分為七大方面22項內容，內容包括野外地質(zhì)勘察、實(shí)驗測試、編圖、地震、鉆井、壓裂、完井、測井等方面。

“下一步我們準備把它上升為行業(yè)標準。我們希望那些非油氣企業(yè)看到這個(gè)標準，如同拿到一本說(shuō)明書(shū)，來(lái)完成前期的勘探工作。”張大偉介紹說(shuō)。

另外，政府部門(mén)間的政策標準仍缺乏協(xié)調性。例如，2012年11月財政部出臺的《關(guān)于出臺頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用補貼政策的通知》，從補貼角度對頁(yè)巖氣做出了嚴格的限定。而國土資源部出于工作需要的頁(yè)巖氣定義則沒(méi)給出定量指標。

如果開(kāi)采頁(yè)巖氣只有符合那些條件才能拿到補貼的話(huà)，那只有不到三分之一，也就是5萬(wàn)億~7萬(wàn)億立方米能拿到補貼。

強化市場(chǎng)監管

頁(yè)巖氣作為獨立礦種的最大意義就是允許多種經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入油氣領(lǐng)域，這在油氣領(lǐng)域撕開(kāi)了一個(gè)口子。

如果按照頁(yè)巖氣“十二五”規劃，到2020年頁(yè)巖氣產(chǎn)量要達到600億到1000億立方米的話(huà)，張大偉認為：“沒(méi)有10萬(wàn)平方公里，不打2萬(wàn)口井，不投入4000億到6000億元人民幣，實(shí)現不了這樣的目標。”

多種主體進(jìn)入給市場(chǎng)帶來(lái)充分競爭的同時(shí)，也給政府監管帶來(lái)了難度，但是對于我國來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣絕對是明智的選擇。

頁(yè)巖氣的市場(chǎng)監管改革對整個(gè)油氣乃至能源監管機構的改革具有象征意義。而在市場(chǎng)監管方面，價(jià)格市場(chǎng)化、管道公平準入、不同主體平等競爭則是監管重點(diǎn)。

成熟的并購和產(chǎn)權交易機制，對美國頁(yè)巖氣的持續發(fā)展發(fā)揮了重要作用。另外，頁(yè)巖氣在中國已經(jīng)是獨立礦種，其流轉與常規油氣礦權沖突不大。所以，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員張永偉認為，建立“以市場(chǎng)方式進(jìn)入、以市場(chǎng)方式退出”的礦權流轉市場(chǎng)，不僅有利于保證投資的連續性，而且也可以為探索常規油氣礦權流轉積累經(jīng)驗。

當然，為了防止過(guò)度炒作礦權，可以對頁(yè)巖氣礦權流轉制定必要的規制和流程，如應到相關(guān)部門(mén)備案，滿(mǎn)足一定期限或者達到一定投資量后才能流轉。

已有的管道經(jīng)營(yíng)者能不能對其他的頁(yè)巖氣開(kāi)采者進(jìn)入這個(gè)管道提供一個(gè)公平、零障礙、無(wú)歧視的準入原則，是現在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)在市場(chǎng)監管當中的一個(gè)重點(diǎn)內容。

除了就地利用或變成液化天然氣運輸外，頁(yè)巖氣主要通過(guò)管道運輸。張永偉表示，政府應制定管道利用的無(wú)障礙準入原則，防止輸送收費的壟斷，加大對頁(yè)巖氣管道及其相關(guān)設施建設的投資，鼓勵多元投資主體進(jìn)入。

同時(shí)，頁(yè)巖氣的價(jià)格也是政策體系的關(guān)鍵。目前，天然氣的價(jià)格是政府定價(jià)，而剛剛頒布的《天然氣發(fā)展“十二五”規劃》明確了頁(yè)巖氣的出廠(chǎng)價(jià)格將實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)。這是一個(gè)重大變革。

一旦頁(yè)巖氣真正跳出“國家定價(jià)”與市場(chǎng)價(jià)接軌，等于將變相扶持中國的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)企業(yè)，但具體怎么實(shí)施有待明確。

亟待加強環(huán)境監管

頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)面臨的主要環(huán)境問(wèn)題包括壓裂液是否會(huì )造成地下水污染、甲烷氣體是否會(huì )泄漏、頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)是否會(huì )大量消耗水資源等。

但從美國的實(shí)踐來(lái)看，還沒(méi)有發(fā)現頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)給環(huán)境帶來(lái)顯著(zhù)負面影響。盡管如此，我們在頁(yè)巖氣勘察開(kāi)發(fā)中仍要高度重視環(huán)境問(wèn)題。

這就要求政府盡快完善監管制度和實(shí)施細則，如制定頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)有關(guān)的水資源利用、氣體排放、土地使用、廢水處理、植被恢復等環(huán)境標準。借鑒美國經(jīng)驗，明確開(kāi)發(fā)公司披露壓裂液的成分。

事實(shí)上，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)過(guò)程中的環(huán)境問(wèn)題已受到監管部門(mén)的重視。環(huán)保部科技標準司相關(guān)負責人對本刊記者表示：“在頁(yè)巖氣開(kāi)采初期，環(huán)境監管尤其要跟上，特別是要在嚴格執行現行環(huán)境管理法律法規的基礎上，針對頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的特點(diǎn)，研究確定相應的環(huán)保準入條件，以及環(huán)境監管標準體系，堅持頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護同步，保護與發(fā)展同步，預防為主，科學(xué)發(fā)展。”“針對不同區域的環(huán)境生態(tài)特點(diǎn)及敏感脆弱程度，結合主體功能區規劃相關(guān)要求，以及可能的突出環(huán)境問(wèn)題，分區域分類(lèi)推進(jìn)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的環(huán)境管理，從生態(tài)安全保障的角度優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)格局，對那些生物多樣性保護和水資源短缺的地區尤其要慎重，要多部門(mén)聯(lián)合劃分禁止開(kāi)發(fā)，限制開(kāi)發(fā)和優(yōu)先開(kāi)發(fā)區域。”“用環(huán)保優(yōu)化開(kāi)發(fā)格局和發(fā)展方向，可以起到事半功倍的效果，同時(shí)在開(kāi)發(fā)中要充分考慮環(huán)境和生態(tài)保護的成本，要納入開(kāi)發(fā)中一并考慮，要考慮開(kāi)發(fā)的性?xún)r(jià)比。”

要著(zhù)力加強頁(yè)巖氣開(kāi)采、運輸、儲存和處理全過(guò)程中的環(huán)境風(fēng)險評估，不斷提高對頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用全過(guò)程環(huán)境風(fēng)險科學(xué)認知，開(kāi)展相應的環(huán)境風(fēng)險評價(jià)研究。

同時(shí)，全面開(kāi)展頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)環(huán)境風(fēng)險防控技術(shù)規范體系研究，根據不同地質(zhì)條件、不同開(kāi)采方式及頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用各環(huán)節不同特點(diǎn)，研究制定符合我國國情的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)環(huán)保技術(shù)規范體系。

專(zhuān)家還表示，應研究建立和完善頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)規劃環(huán)評、項目環(huán)評等全過(guò)程的監管機制。

在具體監管過(guò)程中，我們要吸取其他領(lǐng)域開(kāi)發(fā)的一些教訓，做到監管的公開(kāi)、透明，讓大家廣泛參與。此外，要健全監管隊伍。目前，國內監管體制缺失的直接因素是政府監管人數不足。目前，國內與監管相關(guān)的職能部門(mén)人員加在一起不足100人，除去宣傳和行政人員外不足50人，面對石油產(chǎn)量第四、天然氣產(chǎn)量第六的能源大國，絕對力不從心。而美國得克薩斯州監管人數是2400人，每年現場(chǎng)監管油氣領(lǐng)域11萬(wàn)人次。