加快氣候變化立法，助力“雙碳”目標實(shí)現

制定應對氣候變化法既能從法律層面彰顯我國氣候行動(dòng)的決心和原則，也可以填補現有法律白地，還有利于凝心聚力，確保我國對氣候變化工作的統籌和有序開(kāi)展。

4月22日，國家主席習近平以視頻方式出席領(lǐng)導人氣候峰會(huì )并發(fā)表重要講話(huà)時(shí)指出：“去年，我正式宣布中國將力爭2030年前實(shí)現碳達峰、2060年前實(shí)現碳中和。這是中國基于推動(dòng)構建人類(lèi)命運共同體的責任擔當和實(shí)現可持續發(fā)展的內在要求作出的重大戰略決策。中國承諾實(shí)現從碳達峰到碳中和的時(shí)間，遠遠短于發(fā)達國家所用時(shí)間，需要中方付出艱苦努力。”

法治是黨的路線(xiàn)方針政策順利實(shí)施的保障。碳達峰、碳中和目標（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙碳”目標）的實(shí)現離不開(kāi)社會(huì )主義法治體系的保障。健全的法治體系不僅可以確保“雙碳”目標具有剛性約束力、增強相關(guān)制度的穩定性和可預期性，還可以對“雙碳”目標實(shí)現過(guò)程中出現的利益沖突進(jìn)行平衡、協(xié)調，保障參與主體的合法權益，實(shí)現環(huán)境公平和氣候正義，以及經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和碳排放之間的脫耦。

我國如期或提前實(shí)現“雙碳”目標意義深遠

“雙碳”目標事關(guān)中華民族永續發(fā)展和人類(lèi)命運共同體的構建，對于我國實(shí)現“兩個(gè)一百年”奮斗目標、引領(lǐng)全球氣候治理具有重大深遠的意義。

首先，“雙碳”目標是我國引領(lǐng)全球氣候治理、推動(dòng)構建人類(lèi)命運共同體的必然選擇。工業(yè)革命以來(lái)全球變暖引發(fā)的極端天氣頻發(fā)、海水酸化、海平面上升、生物多樣性減少以及其他與其相關(guān)的自然災害是人類(lèi)社會(huì )迄今為止所面臨的最具挑戰性的全球問(wèn)題。聯(lián)合國研究報告顯示，過(guò)去20年全球自然災害的發(fā)生頻率幾乎是1980—1999年間的兩倍，因氣候變化導致的極端天氣事件占了其中一大部分。為了應對氣候危機，《巴黎協(xié)定》將全球平均溫升控制在2℃以下并爭取實(shí)現1.5℃以下的目標，呼吁各國盡快實(shí)現碳排放量達到峰值，爭取本世紀下半葉實(shí)現凈零排放。據此，占世界GDP總量75%和碳排放總量65%的國家紛紛提出了碳排放遠景目標?？梢哉f(shuō)，碳達峰和碳中和已成為全球氣候治理體系的新入場(chǎng)券，是構建人類(lèi)命運共同體的新基石。我國近年溫室氣體排放量超過(guò)100億噸，是全球實(shí)現碳中和、保護全球氣候系統的關(guān)鍵。在此背景下，我國應當參與國際氣候合作，如期并爭取提前實(shí)現“雙碳”目標，參與并重塑全球氣候治理體系。

其次，“雙碳”目標也是實(shí)現我國綠色低碳發(fā)展、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內在要求。我國仍面臨著(zhù)嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題，同時(shí)也是易受氣候變化影響的國家。環(huán)境污染與溫室氣體排放同根同源，很多大氣污染物質(zhì)或者其前體物本身就是溫室氣體或具有增溫潛力的氣體。因而，我國可以在應對環(huán)境污染的同時(shí)控制溫室氣體的排放。環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及氣候變化問(wèn)題源于發(fā)展和技術(shù)應用，也需要通過(guò)高質(zhì)量發(fā)展和科技創(chuàng )新來(lái)解決。“雙碳”目標實(shí)現的唯一路徑是綠色低碳和高質(zhì)量發(fā)展。“雙碳”目標在本質(zhì)上就是要推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與碳排放逐漸“脫鉤”，而構建綠色低碳發(fā)展經(jīng)濟體系則是實(shí)現“雙碳”目標的關(guān)鍵舉措。

實(shí)現“雙碳”目標機遇和挑戰并存

“雙碳”目標對我國來(lái)說(shuō)既是重要的機遇，也是空前的挑戰。

一方面，黨的十八大以來(lái)，我國生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)文明建設和全面依法治國取得明顯成效，這為“雙碳”目標的實(shí)現夯實(shí)了基礎，也為“雙碳”目標的實(shí)現提供了良好條件。

首先，習近平生態(tài)文明思想為我國“雙碳”目標的實(shí)現提供了根本遵循。其次，綠色低碳發(fā)展理念為“雙碳”目標的實(shí)現提供了正確路徑。再次，能源結構轉型和綠色低碳技術(shù)為“雙碳”目標的實(shí)現提供了重要支撐。我國可再生能源的長(cháng)足發(fā)展、傳統能源的清潔高效利用，固碳、碳捕集封存和利用技術(shù)（CCUS）、負排放技術(shù)等綠色低碳技術(shù)的發(fā)展有助于以更低成本和更高效率實(shí)現“雙碳”目標。

另一方面，我國正處于工業(yè)化、現代化、城鎮化的發(fā)展階段，作為能源消耗大國和溫室氣體排放大國，“雙碳”目標的實(shí)現也面臨著(zhù)雙重壓力和巨大挑戰。

首先，化石能源依賴(lài)型的能源結構在短期內難以完成結構轉型。能源結構調整是應對氣候變化的關(guān)鍵，是實(shí)現“雙碳”目標的重中之重。由于資源稟賦特點(diǎn)，我國能源供給體系長(cháng)期以來(lái)均以化石能源為主，碳排放主要來(lái)自于化石能源的消耗，其中，煤炭碳排放占碳排放總量的76.6%，石油占17.0%，天然氣占6.4%?？梢灶A見(jiàn)，盡管未來(lái)傳統化石能源的比例將大幅下降，但我國能源結構的高碳特征無(wú)法在短期內徹底改變，我國很有可能仍是煤炭占能源結構比例很高的國家。能源領(lǐng)域短期內難以實(shí)現“低碳”或“脫碳”是我國實(shí)現“雙碳”目標面臨的巨大挑戰。

其次，高昂的碳減排成本是對我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的嚴峻挑戰。我國工業(yè)化起步遲，城市化過(guò)程短，目前尚未完成碳達峰，而碳中和時(shí)點(diǎn)又幾乎與歐美發(fā)達國家同步。這就導致我國“雙碳”目標不能完全通過(guò)市場(chǎng)機制調節來(lái)實(shí)現，整個(gè)碳排放倒“U”字形曲線(xiàn)呈現高度的人為壓縮狀態(tài)。這意味著(zhù)，相對于歐美國家，我國實(shí)現碳中和的碳減排成本會(huì )更高。研究表明，我國未來(lái)實(shí)現碳中和的綜合成本可能要比美國高2到3倍。按照2020年清華大學(xué)的報告，我國要實(shí)現碳中和目標，需要新增約138萬(wàn)億元投資。對于剛剛完成脫貧攻堅任務(wù)的我國而言，如此高昂的碳減排成本無(wú)疑是一個(gè)嚴峻的挑戰，如果碳減排措施不當很可能會(huì )造成企業(yè)生產(chǎn)成本增加、商品價(jià)格上漲，進(jìn)而制約經(jīng)濟的平穩增長(cháng)和社會(huì )的全面轉型。

最后，缺乏系統有效的法律規制是制約“雙碳”目標實(shí)現的重要因素。與其他領(lǐng)域相比，我國在氣候變化領(lǐng)域的法律體系及法律的有效應用嚴重滯后，缺乏該領(lǐng)域的綜合性立法——相關(guān)法律、法規幾乎均不是從應對氣候變化的視角制定的，相互之間也不協(xié)調，甚至存在沖突，法律的實(shí)施也與實(shí)現“雙碳”目標的要求相去甚遠。因而，既有法律體系不僅無(wú)法為“雙碳”目標的實(shí)現提供強有力的法律支持，反而可能掣肘“雙碳”目標的達成。

法治化是“雙碳”目標達成的根本保障

在實(shí)現我國“雙碳”目標的過(guò)程中，法治化和市場(chǎng)化不可或缺。市場(chǎng)化的目標是引入市場(chǎng)力量，搭建“有為政府和有效市場(chǎng)”的合作平臺，引導碳資源配置趨向更優(yōu)的市場(chǎng)效率，促進(jìn)綠色金融和低碳技術(shù)的市場(chǎng)化發(fā)展，而法治化則旨在為綠色低碳市場(chǎng)化改革提供制度支撐和法律保障，為國家氣候治理提供一個(gè)剛性的框架。

法治化長(cháng)效機制是確保“雙碳”目標實(shí)現的根本保障。以法治方式保障“雙碳”目標的實(shí)現是各國的普遍選擇。一方面，我國應當加快制定和頒行應對氣候變化法和能源法。由于距離碳達峰的時(shí)間只有不到10年，我國不宜采納過(guò)渡性立法，制定應對氣候變化法既能從法律層面彰顯我國氣候行動(dòng)的決心和原則，也可以填補現有法律白地，還有利于凝心聚力，確保我國對氣候變化工作的統籌和有序開(kāi)展。正在征求意見(jiàn)的能源法草案也應以“雙碳”目標為指引進(jìn)行修改，并確立能源結構轉型和能源效率提升的核心地位。另一方面，還應以“雙碳”目標的實(shí)現為目標，以綠色低碳發(fā)展理念為依據，積極修改生態(tài)、環(huán)境、能源領(lǐng)域的相關(guān)法律，并與正在制定過(guò)程中的應對氣候變化法保持協(xié)同。

完善碳定價(jià)市場(chǎng)法制是實(shí)現“雙碳”目標的優(yōu)先戰略。碳定價(jià)是氣候政策的基石，是以較低成本實(shí)現“雙碳”目標的市場(chǎng)工具。以法治方式保障碳定價(jià)的順利實(shí)施，這是世界多數國家的通行做法。我國應當將碳定價(jià)制度作為實(shí)現“雙碳”目標的優(yōu)先戰略，并建立健全碳定價(jià)市場(chǎng)法制體系。一方面，要推進(jìn)全國統一的碳排放交易市場(chǎng)法律體系建設，包括明確碳排放配額作為新型財產(chǎn)權的載體，確立配額逐步有償分配的實(shí)施計劃，探索運用碳金融工具促進(jìn)碳排放交易機制，以及明確碳匯項目產(chǎn)生的經(jīng)核證的減排量的法律性質(zhì)和相應的抵消規則，明確配額的儲存和借貸，確立碳價(jià)的安全閥機制（碳市場(chǎng)的價(jià)格控制機制），探討碳市場(chǎng)的國際或區域鏈接等。另一方面，要研究探索碳稅制度及其與碳排放交易體系的協(xié)同關(guān)系，形成復合碳排放控制模式。據預測，全面運行的全國碳市場(chǎng)只能覆蓋我國50%的碳排放量，僅依靠碳排放交易難以實(shí)現“雙碳”目標。因而，應當考慮碳稅的應用。至于碳交易與碳稅之間的協(xié)同關(guān)系，我國需要綜合考慮多種因素（如不同行業(yè)的排放量占比、行業(yè)減排對技術(shù)創(chuàng )新的依賴(lài)程度、碳排放監測和核算難度等）確定特定行業(yè)、特定主體采納何種碳定價(jià)制度，如此將有利于衡量各個(gè)行業(yè)碳達峰、碳中和技術(shù)的成熟程度，促成差別化碳價(jià)，并激勵低碳、零碳或負碳的技術(shù)創(chuàng )新。

（曹明德系中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院教授；程玉系北京師范大學(xué)法學(xué)院博士后）