歐洲碳減排政策回顧、分析及我國減碳挑戰

由于發(fā)展階段的不同，很多歐洲國家在20世紀80年代左右已經(jīng)實(shí)現了“碳達峰”，美國和日本也分別在2007、2010年左右實(shí)現了碳達峰。

歐洲不少?lài)乙呀?jīng)將氣候保護納入法律程序，英國、德國、美國等國家相繼確定了2050年實(shí)現碳中和時(shí)間表。

本文主要對歐洲國家和歐盟的一些減排/碳中和政策進(jìn)行梳理分析。

01京都議定書(shū)回顧

《京都議定書(shū)》是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的補充條款，1997年12月，在日本京都舉行的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方第三次會(huì )議通過(guò)了該議定書(shū)，《京都議定書(shū)》的目的是限定發(fā)達國家的溫室氣體排放，用來(lái)抑制全球變暖。

作為《京都協(xié)議書(shū)》的基礎公約，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》是1992年在巴西里約熱內盧召開(kāi)的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì )議上簽署的。該公約由26條正文組成，目標是維持大氣溫室氣體濃度，以避免人類(lèi)活動(dòng)對氣候系統產(chǎn)生危險干擾。該公約于1994年3月21日生效，它是人類(lèi)歷史上首次以法規的形式限制各國溫室氣體排放。

《京都議定書(shū)》確定聯(lián)合國氣候變化框架公約內的發(fā)達國家到2010年碳排放量比1990年降低5%（包括二氧化碳等6種溫室氣體）。具體來(lái)說(shuō)，2008年-2012年發(fā)達國家必須完成的減碳目標是：與1990年相比，歐盟削減8％、美國削減7％、日本削減6％、加拿大削減6％、東歐各國削減5％至8％。新西蘭、俄羅斯和烏克蘭可將排放量穩定在1990年水平上。

從上述不同的目標中可以看出來(lái)，歐盟設定的目標最為激進(jìn)。

02歐盟碳市場(chǎng)貿易機制EU-ETS

在減少溫室氣體排放的實(shí)踐中，碳排放權交易是最有效的市場(chǎng)手段，在世界范圍內歐盟確立的溫室氣體排放貿易機制（EU-ETS）是減少碳排放的重要政策。EU-ETS于2005年正式啟動(dòng)，其目的是將環(huán)境“成本化”，借助市場(chǎng)的力量將環(huán)境轉化為一種有償使用的生產(chǎn)要素，通過(guò)建立排放配額（EUA）交易市場(chǎng)，有效地配置環(huán)境資源、鼓勵節能減排技術(shù)發(fā)展。

EU-ETS是世界上第一個(gè)最大的跨國二氧化碳交易項目。該項目不僅覆蓋了歐盟成員國，同時(shí)也包含了挪威、冰島等國家，涉及近半數的溫室氣體。

從2005年開(kāi)始，一直到2007年，歐盟為碳排放權交易進(jìn)行了試運行，在此期間溫室氣體排放權交易只涉及二氧化碳，覆蓋能源、石化、鋼鐵、水泥等高耗能行業(yè)，這一階段EU-ETS為《京都議定書(shū)》積累了寶貴的經(jīng)驗和基礎。EU-ETS成立后，不僅實(shí)現了二氧化碳的現貨交易，而且期貨和期權交易也形成了可觀(guān)的規模。

從2008年開(kāi)始，歐盟委員會(huì )擴大了溫室氣體的覆蓋范圍，由二氧化碳擴展到二氧化硫和氟氯烷等氣體，在這一時(shí)期EU-ETS與《京都議定書(shū)》的進(jìn)程相一致。同時(shí)，歐盟委員會(huì )對碳配額和碳價(jià)格進(jìn)行了回購和干預，以此來(lái)維持碳價(jià)格和減小碳價(jià)格的波動(dòng)性，進(jìn)而穩定企業(yè)投資低碳經(jīng)濟的動(dòng)力。

從2013年開(kāi)始，歐盟規定在2008-2012年碳配額總量的基礎上，將減排目標設定為在2005年的總量基礎上減排21%，每年以1.74%的指數遞減，覆蓋的行業(yè)也不斷擴大，期間航空業(yè)也被納入EU-ETS的范圍之內。

2018年，歐盟批準了碳排放貿易體系的改革方案，確定了加速減少配額總量，通過(guò)市場(chǎng)穩定儲備機制（MSR）回收更多的富余配額。2019年起到2023年，將市場(chǎng)穩定儲備機制下每年的超額排放配額降低24%。

從效果來(lái)看，從2006年開(kāi)始，歐盟碳配額價(jià)格出現了階段性的低迷，到了2018年碳價(jià)格開(kāi)始回暖，2019年重新突破了20歐元/噸（2006年碳價(jià)格高點(diǎn)曾達到30歐元/噸），隨著(zhù)2020年國際碳市場(chǎng)不斷升溫，碳配額價(jià)格也隨之攀升，2020年下半年再度突破了30歐元/噸。

03歐洲碳稅政策

歐洲是全球征收碳稅經(jīng)驗最豐富的地區，以北歐四國為代表，隨后從北歐擴展到愛(ài)爾蘭、冰島、西班牙、葡萄牙、法國、瑞士和英國等均推行了不同程度的碳稅政策。

目前全球碳稅主要分為兩類(lèi)。一類(lèi)是將碳稅作為一個(gè)單獨的稅種，以芬蘭、丹麥、瑞典、挪威和荷蘭為代表。芬蘭是世界上第一個(gè)征收碳稅的國家（1990年開(kāi)始對化石燃料征收碳稅），隨后挪威、丹麥、瑞典也紛紛開(kāi)征碳稅，目前碳稅的征收對象已經(jīng)從一次能源擴大到二次能源。

另一類(lèi)是將碳稅與能源稅或者環(huán)境稅相結合，主要代表國家是意大利、德國、英國。例如英國并沒(méi)有獨立的碳稅，但是英國有和碳稅功能類(lèi)似的稅種，如1990年針對化石燃料引入的化石燃料稅，以及2004年英國開(kāi)始征收的氣候變化稅，針對全國性的天然氣、煤、液化天然氣和電力征收稅費，目的同樣是為了減少二氧化碳排放和應對氣候變化。

04英國《氣候變化法案》

2008年英國出臺了《氣候變化法案》，規定到2050年將溫室氣體排放量在1990年的基礎上降低80%，期間以五年為周期設定溫室氣體排放上限碳預算，設立氣候變化委員會(huì )獨立管理英國氣候政策和減排目標。

《氣候變化法案》是全球應對氣候變化最早的框架法之一，英國通過(guò)設定目標、議會(huì )審查和報告的常規流程，長(cháng)期保持在氣候行動(dòng)中承擔碳減排責任和提高碳管理，促進(jìn)英國經(jīng)濟向低碳轉型。

05德國《氣候保護法》

德國聯(lián)邦議會(huì )在2019年11月15日通過(guò)了《氣候保護法》，首次以法律的形式確定德國中長(cháng)期的減排目標，《氣候保護法》針對各個(gè)領(lǐng)域制定特定的氣候保護目標，明確了德國在2050年實(shí)現氣候中和。此外，該法案中還確定了在2030年應實(shí)現溫室氣體排放總量較1990年減少55%的中期目標?！稓夂虮Ｗo法》覆蓋了能源、工業(yè)、交通、建筑、農業(yè)及廢棄物領(lǐng)域， 這些領(lǐng)域是德國碳排放的主要行業(yè)。

德國的《氣候保護法》規定了氣候工作審查和調整機制，每年由德國聯(lián)邦政府撰寫(xiě)當年的氣候保護報告，內容包含短期實(shí)施情況和氣候保護計劃，從2021年起成立新的專(zhuān)家委員會(huì )對上一年的排放數據進(jìn)行審查，并將評價(jià)表提交到聯(lián)邦議會(huì )。如果審查結果顯示某一領(lǐng)域的排放總量超過(guò)規定，則該領(lǐng)域的部門(mén)須三個(gè)月之內制定調整的短期計劃，并責成該領(lǐng)域排放量回歸正常。

此外，德國將從2021年開(kāi)始啟動(dòng)國家排放交易系統（NEHS），此舉也是為實(shí)現“氣候保護計劃2030”氣候目標的一項重要舉措。德國國家排放交易系統是對僅涵蓋了工業(yè)、能源行業(yè)及航空運輸業(yè)的歐盟排放交易體系的補充。該排放交易系統針對交通及建筑物供熱裝置所使用的化石燃料納入了碳價(jià)格，以此推動(dòng)該領(lǐng)域加速向氣候友好的方向進(jìn)行轉變。

06《巴黎協(xié)定》

2015年12月《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的近200個(gè)締約方在巴黎氣候變化大會(huì )上通過(guò)了《巴黎協(xié)定》，2016年4月22日締約國在紐約簽署了這個(gè)全球范圍內應對氣候變化的協(xié)定?！栋屠鑵f(xié)定》提出的目標是將本世紀全球平均氣溫上升幅度控制在2攝氏度以?xún)?，將全球氣溫上升控制在前工業(yè)化時(shí)期水平以上1.5攝氏度以?xún)取?/p>

《巴黎協(xié)定》是繼《京都議定書(shū)》后第二份有法律約束力的氣候協(xié)議，它明確了全球氣候變化的硬指標，推動(dòng)了各國以“自主貢獻”的方式參與全球氣候變化的行動(dòng)，積極向綠色和可持續發(fā)展轉型?！栋屠鑵f(xié)定》以發(fā)達國家帶頭減排，并且加強對發(fā)展中國家的支持幫助，來(lái)共同減緩和應對全球氣候變化。

07歐洲最新的碳邊境調節機制（CBAM）

2021年3月10日，歐洲議會(huì )以444票贊成、70票反對、181票棄權通過(guò)了一項關(guān)于與世貿組織兼容的歐盟碳邊境調節機制（CBAM）的決議。該議案稱(chēng)，如果一些與歐盟有貿易往來(lái)的國家不能遵守碳排放相關(guān)規定，歐盟將對這些國家進(jìn)口商品征收碳關(guān)稅。

新的CBAM法將影響所有向歐盟出口的國家，尤其是那些高耗能、高排放的行業(yè)。CBAM可能會(huì )嚴重影響印度、中國、巴西，甚至澳大利亞、波蘭等高排放行業(yè)占比較高的國家。

歐盟針對高碳進(jìn)口產(chǎn)品而制定的CBAM政策對高排放工業(yè)產(chǎn)品貿易出口將會(huì )帶來(lái)不小的影響，如果CBAM成行，那么將直接拉升高碳工業(yè)產(chǎn)品的出口成本，而且隨著(zhù)歐盟對高碳產(chǎn)品出口數量的限制，將會(huì )進(jìn)一步壓縮高碳產(chǎn)品的出口市場(chǎng)。在碳中和的大勢下，此舉也為高耗能行業(yè)的綠色轉型加快了步伐。

08我國減碳挑戰巨大，但碳達峰之路可以走得更快一些

從歐洲走過(guò)的道路我們可以看出來(lái)，歐洲提出碳中和相關(guān)目標，在很大程度上是延續先前的減排趨勢。他們實(shí)現碳中和的難度相對較小。正是由于歐洲國家在碳減排道路上走得較遠，所以他們現在積極利用這一優(yōu)勢向外部國家施壓。歐盟最新發(fā)布的碳邊境調節機制（CBAM）就是此背景下的產(chǎn)物。

而目前我國碳排放總量仍在增加，需要先實(shí)現2030年前“碳達峰”，然后才能完成2060年前“碳中和”的目標。從實(shí)現“碳中和”的時(shí)間來(lái)看，我國比發(fā)達國家時(shí)間更緊迫，碳排放下降的斜率更大?？紤]到內外形勢，我們可以在碳達峰的路上走得更快一些，這樣從碳達峰到碳中和這部分的斜率才不會(huì )那么陡，壓力才小一些。

我國實(shí)現碳中和不僅是承擔國際責任，而且也是自身經(jīng)濟轉型和能源保障的內在需求。早日碳達峰、實(shí)現碳中和，對我們自身來(lái)說(shuō)是一件好事。

（張學(xué)坤 冉澤）