可再生能源消納機制助推我國發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康持續發(fā)展

日前，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》(發(fā)改能源〔2019〕807號)(簡(jiǎn)稱(chēng)“消納保障機制”)，對各省級行政區域設定了可再生能源電力消納責任權重。建立健全可再生能源電力消納保障機制，有利于保障我國可再生能源健康持續發(fā)展，促進(jìn)全社會(huì )綠色消費，加快構建清潔低碳、安全高效的能源體系。

我國可再生能源消納亟需長(cháng)效保障機制

近年來(lái)，我國可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，裝機規模和發(fā)電量持續增長(cháng)。截至2018年底，我國可再生能源累計裝機達到7.28億千瓦，占全部電力裝機的38.3%，其中，水電裝機3.52億千瓦、風(fēng)電裝機1.84億千瓦、光伏發(fā)電裝機1.74億千瓦，裝機規模均位居世界首位。2018年，全國可再生能源發(fā)電量約1.87萬(wàn)億千瓦時(shí)，占全部發(fā)電量的26.7%，清潔能源替代作用日益凸顯。然而，隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)規?？焖贁U大，水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源在局部地區面臨著(zhù)較為嚴峻的消納壓力，棄電問(wèn)題逐步成為制約產(chǎn)業(yè)可持續發(fā)展的主要瓶頸。對此，近年來(lái)國家先后出臺多項政策措施著(zhù)力解決棄風(fēng)、棄光、棄水問(wèn)題，棄電問(wèn)題得到明顯改善。2018年，全國棄風(fēng)、棄光、棄水電量約1000億千瓦時(shí)，其中棄風(fēng)率回落至約7%，棄光率回落至約3%(見(jiàn)圖1、圖2)。

現階段，風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源正處于步入平價(jià)上網(wǎng)的過(guò)渡期，電力消納問(wèn)題直接關(guān)系其經(jīng)濟性，成為影響其平價(jià)上網(wǎng)的關(guān)鍵因素。從長(cháng)遠來(lái)看，在國家能源發(fā)展戰略指引下，可再生能源電力占比將逐步提升，未來(lái)可再生能源與燃煤發(fā)電等化石能源對電力市場(chǎng)的競爭將更加激烈。在可再生能源消納責任保障機制尚未健全的情形下，棄電限電問(wèn)題仍有反彈甚至加劇的可能。因此，亟需從國家層面建立保障可再生能源電力消納的長(cháng)效機制，從消費側進(jìn)一步明確可再生能源消納責任，破除市場(chǎng)機制約束，為可再生能源電力消納提供長(cháng)期的發(fā)展空間。

消納保障機制的主要內容

消納保障機制是在我國電力市場(chǎng)改革的總體框架下，通過(guò)設立可再生能源消納的強制性市場(chǎng)份額指標，對各電力市場(chǎng)消費主體的市場(chǎng)行為予以約束，同時(shí)以超額消納量交易、綠證自愿認購等市場(chǎng)化方式，給予市場(chǎng)主體適度激勵，平衡全國范圍內可再生能源電力消納差異，實(shí)現消納責任的有效履約，從而建立保障可再生能源電力消納的長(cháng)效機制。

消納保障機制的主要內容包括：

分省設定消納責任權重

考慮到我國各地區可再生能源資源條件和消納條件差異較大，為確保各地區盡可能多地消納可再生能源電力，落實(shí)消納責任，有必要按照差異化原則設定各地區的消納責任權重，即按省級行政區域對電力消費規定應達到的可再生能源電量比重。

各區域消納責任權重須依據國家能源發(fā)展戰略和可再生能源發(fā)展相關(guān)規劃，以及本地可消納和區外可消納可再生能源電力的能力確定。

按照兩類(lèi)權重指標考核

可再生能源電力消納責任權重根據發(fā)電類(lèi)型不同分為兩類(lèi)，即總量消納責任權重和非水電消納責任權重。這樣的權重設置主要是保障能夠充分消納具有不同特性的水電和新能源電力。對于水電，目前裝機規模與風(fēng)電、光伏發(fā)電總裝機規模相當，但其發(fā)電量高，2018年發(fā)電量為1.23萬(wàn)億千瓦時(shí)，約為風(fēng)電、光伏發(fā)電總電量的2.3倍。從發(fā)電特性看，水電在豐水年、枯水年間發(fā)電量波動(dòng)較大，如果不加以區分，將對風(fēng)電、光伏等非水電電力消納造成較大影響;而風(fēng)電、光伏發(fā)電量的年度波動(dòng)較小，且總電量小，對總量消納責任權重影響不大。因此，從減少相互影響，兼顧落實(shí)水電、非水電消納的角度出發(fā)，設置了總量和非水電兩類(lèi)消納責任權重，分別予以考核。

此外，為鼓勵具備條件的省份按最大能力消納可再生能源電力，消納責任權重指標又分為最低消納責任權重和激勵性消納責任權重，激勵性消納責任權重按最低消納責任權重上浮一定比例(約10%)確定。

明確承擔消納責任的兩類(lèi)市場(chǎng)主體

消納保障機制提出承擔消納責任的市場(chǎng)主體為售電企業(yè)，即直接從電力消費側明確可再生能源消納責任，有利于消納責任的落實(shí)，這也與許多國家所實(shí)行的配額制做法基本一致，即將售電公司作為主要考核對象。

承擔消納責任的市場(chǎng)主體按照售電量和用電量不同分為兩類(lèi)：一類(lèi)市場(chǎng)主體承擔與其年售電量相對應的消納量，包括直接向電力用戶(hù)供/售電的電網(wǎng)企業(yè)、獨立售電公司、擁有配電網(wǎng)運營(yíng)權的售電公司;另一類(lèi)市場(chǎng)主體承擔與其年用電量相對應的消納量，包括通過(guò)電力批發(fā)市場(chǎng)購電的電力用戶(hù)和擁有自備電廠(chǎng)的企業(yè)，這類(lèi)主體相當于自己購電、自己售電、自己用電，本質(zhì)上也相當于小型的售電主體，因此，也需要按其自身用電量承擔一定的消納責任權重(見(jiàn)圖3)。

需要說(shuō)明的是，農業(yè)用電屬于公益性電量，清潔供暖又是打贏(yíng)藍天保衛戰的重要戰略措施，為體現政策支持，上述市場(chǎng)主體的售電量和用電量中，農業(yè)用電和專(zhuān)用計量的供暖電量免于消納責任權重考核。

提供三種消納量完成方式

承擔消納責任的市場(chǎng)主體可以通過(guò)“一種主要方式”和“兩種補充(替代)方式”完成消納量。

一種主要方式：即實(shí)際消納可再生能源電量。市場(chǎng)主體只要實(shí)際消納了可再生能源電量，相應的消納量可免費劃轉給市場(chǎng)主體，這與消納保障機制促進(jìn)可再生能源消納的主要政策相一致。

兩種補充(替代)方式：即向超額完成年度消納量的市場(chǎng)主體購買(mǎi)其超額完成的消納量，或自愿認購可再生能源綠色電力證書(shū)替代消納量。主要是考慮各類(lèi)市場(chǎng)主體可能存在不能完全通過(guò)實(shí)際消納可再生能源電量來(lái)完成消納量的情況，為提高履約方式的靈活性，提出了超額消納量交易和自愿認購可再生能源綠色電力證書(shū)(簡(jiǎn)稱(chēng)“綠證”)兩種替代完成方式。同時(shí)，為促進(jìn)全國可再生能源電力的大范圍消納，允許市場(chǎng)主體在全國范圍內交易超額消納量和自愿認購綠證。

提供三類(lèi)市場(chǎng)化交易渠道

為滿(mǎn)足市場(chǎng)主體靈活履約需求，對應消納量的補充(替代)方式組織開(kāi)展三類(lèi)交易：一是各省級行政區域內的超額消納量交易，原則上由省級電力交易中心組織;二是跨省跨區行政區域的消納量交易，在北京電力交易中心和廣州電力交易中心組織下進(jìn)行;三是自愿認購綠證，由企業(yè)在國家可再生能源信息管理中心建設的全國綠色電力證書(shū)認購平臺上自愿認購綠證。

隨著(zhù)電力體制改革的不斷深化，目前全國已有30個(gè)省份建立了省級電力交易中心，負責組織開(kāi)展省內電力交易，同時(shí)成立了北京、廣州兩個(gè)國家級電力交易中心，負責跨省跨區電力的交易組織?？紤]到電力交易中心開(kāi)展交易具有較好的技術(shù)便利性，將超額消納量交易由電力交易中心組織，即由省級電力交易中心、國家級電力交易中心分別組織省內和區域消納量的交易。此外，國家發(fā)展改革委、財政部和國家能源局委托國家可再生能源信息管理中心負責組織全國綠證的核發(fā)及交易，即綠證仍然在原有平臺上核發(fā)，并由企業(yè)自愿交易。

明確國家、地方、企業(yè)各級的實(shí)施和監管責任

政策對消納責任落實(shí)、組織、監管等方面明確了具體責任單位，確保將消納保障機制落實(shí)到位。

一是各省級能源主管部門(mén)牽頭承擔落實(shí)責任。包括組織編制可再生能源電力消納實(shí)施方案，報省級人民政府批準后實(shí)施，會(huì )同經(jīng)濟運行管理部門(mén)對省屬地方電網(wǎng)企業(yè)、配售電公司以及未與公用電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)的擁有自備電廠(chǎng)企業(yè)的消納責任實(shí)施進(jìn)行督導考核，督促未履行消納責任的市場(chǎng)主體限期整改，對未按期完成整改的市場(chǎng)主體依法依規予以處理，將其列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。

二是國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)承擔經(jīng)營(yíng)區內消納責任權重實(shí)施的組織責任。包括指導所屬省級電網(wǎng)企業(yè)依據具體實(shí)施方案，組織經(jīng)營(yíng)區內各承擔消納責任的市場(chǎng)主體完成電力消納。

三是國務(wù)院能源主管部門(mén)派出監管機構承擔監管責任。包括對各承擔消納責任的市場(chǎng)主體消納量完成情況、可再生能源相關(guān)交易過(guò)程等情況進(jìn)行監管。

消納保障機制與國際配額制的關(guān)系

配額制是國際上較為成熟的可再生能源激勵政策，為促進(jìn)可再生能源發(fā)展提供了兩方面支持：一是向可再生能源發(fā)電企業(yè)提供了體現清潔電力環(huán)境價(jià)值的資金保障，二是從消費側明確消納責任，保障可再生能源電力消納。配額制一般是由政府制定強制可再生能源配額目標，通過(guò)法律、法規等形式對考核責任主體的可再生能源電力市場(chǎng)份額作出強制性規定，未按規定完成配額義務(wù)的責任主體需要繳納相應的罰款。目前，已有美國、英國等20多個(gè)國家實(shí)施了配額制。綠證是國際配額制的重要配套機制。通常，綠證可作為獨立的可再生能源電量的計量工具，用于計量和考核各市場(chǎng)主體的配額完成量;同時(shí)也可以作為轉讓可再生能源外部性權益的交易工具，即可再生能源發(fā)電企業(yè)通過(guò)出售綠證可以獲取資金來(lái)源。

消納保障機制與國際配額制的相同之處是均由政府制定可再生能源發(fā)展目標，并對可再生能源電力市場(chǎng)份額作出強制性規定，承擔配額義務(wù)的市場(chǎng)主體需要完成相應的可再生能源電力消納責任。但與國際配額制為可再生能源發(fā)電企業(yè)提供資金保障的主要目的不同，我國消納保障機制主要目的是促進(jìn)可再生能源消納，為減少對終端電力消費價(jià)格影響，并未設置與之配套的綠證強制交易，而是通過(guò)可再生能源電力消納量來(lái)計量配額考核。市場(chǎng)主體在消納可再生能源物理電量的同時(shí)，消納量將免費從發(fā)電企業(yè)劃轉至市場(chǎng)主體，即可再生能源發(fā)電企業(yè)不能直接通過(guò)消納量交易獲取額外資金。因此，我國將政策命名為“可再生能源電力消納保障機制”，實(shí)際上是更加明確了以促進(jìn)可再生能源電力消納為主的政策目的，以消除社會(huì )各界對引起終端電力價(jià)格上漲的顧慮。

消納保障機制下的綠證自愿認購

我國綠證自愿認購機制

國際上，根據購買(mǎi)主體不同和強制性不同，綠證交易主要分為兩類(lèi)：強制交易和自愿認購，其中與配額制相配套的是綠證強制交易，由購買(mǎi)主體自愿認購的是綠證自愿認購。

我國于2017年7月起正式開(kāi)展綠證自愿認購，根據《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》(發(fā)改能源〔2017〕132號)，綠證核發(fā)范圍為納入可再生能源電價(jià)附加補助目錄的陸上風(fēng)電和光伏電站項目(不含分布式光伏)，發(fā)電企業(yè)可通過(guò)出售綠證獲取補貼資金，替代國家財政補貼。同時(shí)，為提高風(fēng)電、光伏發(fā)電的市場(chǎng)競爭力，2019年1月國家能源局下發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無(wú)補貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源〔2019〕19號)，提出對平價(jià)(低價(jià))上網(wǎng)項目核發(fā)綠證，鼓勵其通過(guò)綠證交易獲得合理收益補償。

國際上，綠證自愿認購已成為補償可再生能源發(fā)電環(huán)境價(jià)值的重要方式，也是我國綠色消費的重要途徑。目前，國家正在通過(guò)多種措施引導綠證市場(chǎng)化交易，逐步拓寬綠證核發(fā)范圍和交易量，引導全社會(huì )綠色消費。

消納保障機制下的綠證自愿認購開(kāi)展

從國際配額制開(kāi)展經(jīng)驗看，為平衡可再生能源資源波動(dòng)，向配額義務(wù)主體提供多種完成配額方式，一般會(huì )設置買(mǎi)斷價(jià)格或罰款價(jià)格作為市場(chǎng)主體完成配額考核的最終方式，同時(shí)也實(shí)際約定了綠證強制交易的價(jià)格上限。對應我國消納保障機制，將自愿認購綠證作為完成考核的補充(替代)方式，實(shí)際上也是向市場(chǎng)主體提供了完成消納責任考核的最終方式，同時(shí)也間接約定了超額消納量交易的價(jià)格上限為綠證價(jià)格，是保障機制順利開(kāi)展的重要環(huán)節。

在綠證交易價(jià)格方面，目前，由于綠證出售后替代國家財政補貼，其交易價(jià)格與補貼強度基本相當。預期在2020年風(fēng)電、光伏發(fā)電等平價(jià)上網(wǎng)項目建成后，綠證自愿認購價(jià)格將大幅下降，認購量有望快速擴大，從而將消納量交易價(jià)格維持在合理的水平，避免增加終端電力消費成本，有利于消納保障機制的長(cháng)期穩定運行。

政策實(shí)施效果展望

消納保障機制是可再生能源行業(yè)一項重大、復雜、涉及面廣、影響深遠的政策，政策的出臺實(shí)際是從國家層面確立了保障可再生能源消納的長(cháng)效機制，并通過(guò)中央、地方、電網(wǎng)企業(yè)各級層層落實(shí)監管和實(shí)施責任。預計未來(lái)政策將從推動(dòng)能源轉型、保障消納、培育綠色消費、推進(jìn)平價(jià)上網(wǎng)等多方面促進(jìn)可再生能源行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

推動(dòng)能源轉型，為可再生能源提供長(cháng)期發(fā)展空間?！赌茉窗l(fā)展戰略行動(dòng)計劃(2014～2020年)》已明確，到2020年，非化石能源占一次能源消費比重達到15%，2030年提高到20%左右。根據我國清潔能源發(fā)展戰略，未來(lái)可再生能源占比將進(jìn)一步提升。從國際經(jīng)驗看，美國、英國等國家通過(guò)近20年的配額制實(shí)施，給予了可再生能源發(fā)展的長(cháng)效政策保障，成效顯著(zhù)。我國的消納保障機制實(shí)際是從國家層面確立了保障可再生能源消納的長(cháng)效機制，通過(guò)按年度制定各省級行政區域電力消納責任權重，為可再生能源提供長(cháng)期發(fā)展空間，加快實(shí)現能源戰略轉型。

顯著(zhù)提高可再生能源電力消納水平。國家制定消納責任權重是依據能源發(fā)展戰略和可再生能源發(fā)展相關(guān)規劃，結合各區域實(shí)際用電增長(cháng)等情況確定，按年度確定各省級行政區的總量和非水電消納責任權重，有利于最大程度保證新增水電、非水電電力足額消納，提高可再生能源電力消納水平，保障發(fā)電企業(yè)合理權益，助力可再生能源高質(zhì)量發(fā)展。

推動(dòng)地方政府和市場(chǎng)主體落實(shí)消納責任。目前，我國非化石能源消費比重目標和可再生能源規劃目標由國家層面推動(dòng)，地方政府和市場(chǎng)主體在發(fā)展可再生能源方面的責任義務(wù)不夠明確、積極性不足。消納保障機制通過(guò)分省級行政區制定可再生能源消納權重指標，明確地方政府實(shí)施和監管責任，并對市場(chǎng)主體配額義務(wù)完成情況進(jìn)行考核，可作為督促各相關(guān)方落實(shí)消納責任的重要抓手，可顯著(zhù)提高地方政府和市場(chǎng)主體發(fā)展、消納可再生能源的積極性，保障消納責任落實(shí)。

加快提升全社會(huì )綠色消費意識。政策除了對電力消費設定可再生能源電力消納責任權重外，也明確了鼓勵政策，對地方政府，超出激勵性消納責任權重的消納量折算的能源消費量不納入該區域能耗“雙控”考核;對納入能耗考核的企業(yè)，超額完成消納量折算的能源消費量不計入其能耗考核。消納責任權重目標引導及激勵措施的實(shí)施，將推動(dòng)地方政府和用能企業(yè)積極消費可再生能源電力，由此帶動(dòng)全社會(huì )綠色消費意識不斷提升。

消納、綠證雙管齊下，助力新能源平價(jià)上網(wǎng)。目前，我國風(fēng)電、光伏等新能源技術(shù)持續進(jìn)步、發(fā)電成本快速下降，正處于步入平價(jià)上網(wǎng)的重要過(guò)渡期。在成本問(wèn)題解決后，消納將成為新能源實(shí)現平價(jià)上網(wǎng)的最后一步，也是未來(lái)保障新能源發(fā)電市場(chǎng)競爭力的關(guān)鍵因素。政策實(shí)施后，一方面，電力消納得以保障，在發(fā)電利用小時(shí)數保持較高水平前提下，可大幅提高新能源項目經(jīng)濟性;另一方面，平價(jià)上網(wǎng)項目可以通過(guò)參與自愿綠證認購獲取額外收益。屆時(shí)，新能源項目收益將來(lái)自于保障消納的電量收益、綠證自愿認購收益兩方面，可有力加速其平價(jià)上網(wǎng)步伐。