李俊峰：電力市場(chǎng)是未來(lái)可再生能源消納的主要方向

前言：實(shí)施可再生能源電力消納保障制度是我國可再生能源發(fā)展全面進(jìn)入平價(jià)階段的必要措施。李俊峰認為，目前消納保障機制實(shí)施的法律和政策基礎已經(jīng)具備，時(shí)機也已成熟，業(yè)界普遍期望消納保障機制成為加快構建清潔低碳、安全高效的能源體系，促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用的重要舉措。

5月10日，隨著(zhù)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》(簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)的印發(fā)，曾3次公開(kāi)征求意見(jiàn)的可再生能源電力配額制最終更名為可再生能源電力消納保障機制。

《通知》對政府部門(mén)、電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶(hù)等各類(lèi)承擔消納責任的主體提出優(yōu)先消納可再生能源的明確要求，強調對電力消費側市場(chǎng)行為進(jìn)行引導，推動(dòng)能源消費向綠色用能轉變。國家氣候戰略中心研究員、中國能源研究會(huì )常務(wù)理事李俊峰認為，《通知》對于推動(dòng)我國能源結構調整，構建清潔低碳、安全高效的能源體系將具有重要意義，而高質(zhì)量則是可再生能源可持續發(fā)展的根本保障。

十年磨一劍 “最難產(chǎn)”制度終出爐

我國可再生能源產(chǎn)業(yè)實(shí)現規?；院?，保持了健康穩定的發(fā)展。數據統計顯示，截至2018年底，我國可再生能源發(fā)電總裝機容量達到7.29億千瓦，占全國規模以上電廠(chǎng)總發(fā)電裝機容量的38.4%。2018年，可再生能源發(fā)電量達到1.87萬(wàn)億千瓦時(shí)，占全部發(fā)電量比重從2012年的20%提高到2018年的26.7%?？稍偕茉匆殉蔀槲覈略鲭娏Φ闹髁?，替代作用日益凸顯。

進(jìn)入“十三五”以后，可再生能源產(chǎn)業(yè)的外部發(fā)展環(huán)境和內部發(fā)展動(dòng)力都出現了新的變化，補貼、價(jià)格、項目管理等方面都有了新的調整?？稍偕茉凑趶耐耆枰獓已a貼或其他經(jīng)濟激勵性手段支撐，開(kāi)始向無(wú)補貼過(guò)渡，整個(gè)政策體系都在進(jìn)行深刻的變化。

記者了解到，截至2019年第一季度，《清潔能源消納行動(dòng)計劃》已經(jīng)提前完成。根據國家能源局數據，2019年一季度，全國平均棄風(fēng)率4%，同比下降4.5個(gè)百分點(diǎn);全國棄光率2.7%，同比下降1.7個(gè)百分點(diǎn);全國基本無(wú)棄水。

在水、風(fēng)、光都已經(jīng)達到消納預期的現在，是否還有必要出臺可再生能源電力消納保障機制呢?李俊峰表示，進(jìn)入“十四五”，我國經(jīng)濟將進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，能源行業(yè)需要適應這個(gè)轉變，需要通過(guò)能源的高質(zhì)量發(fā)展來(lái)改善能源結構。如果認為保障機制僅僅是為了解決消納，顯然低估了其支持新能源行業(yè)發(fā)展乃至能源轉型的重大意義。

事實(shí)上，《通知》的落地可以理解為更多的是為未來(lái)可再生能源平價(jià)項目作準備。在新能源項目沒(méi)有平價(jià)之前，各省增長(cháng)的可再生能源電力還是要受到補貼的限制。但是在未來(lái)平價(jià)之后，對于可再生能源電力來(lái)說(shuō)，已經(jīng)甩掉了補貼的約束。所以《通知》對于目前解決棄光、棄風(fēng)不會(huì )有明顯作用，但長(cháng)期來(lái)講，基本上是打開(kāi)了一個(gè)新的空間。

在此次印發(fā)的《通知》中，建立“可再生能源電力消費引領(lǐng)的長(cháng)效發(fā)展機制”成為一再強調的重點(diǎn)。電力市場(chǎng)在引導能源綠色消費、加快能源結構轉型由消費側向供應側傳導的道路中，將承擔重要責任。“《通知》的目標，是在下一步電力市場(chǎng)化建設的大背景下，能夠有效落實(shí)我國非化石能源發(fā)展目標，建立促進(jìn)可再生能源發(fā)展和消納的長(cháng)效機制。” 李俊峰指出。

制約可再生能源發(fā)展的瓶頸究竟在哪里

十年來(lái)，中國可再生能源發(fā)展速度位列全球第一，發(fā)展成就有目共睹。然而受系統調峰能力不足、市場(chǎng)機制不健全等因素影響，我國可再生能源一直存在比較突出的限電、棄電問(wèn)題，嚴重制約可再生能源的持續健康發(fā)展。多年來(lái)，國家也一直在推動(dòng)可再生能源配額制來(lái)解決消納問(wèn)題。

李俊峰認為，我國可再生能源的發(fā)展，在技術(shù)上已具備平價(jià)上網(wǎng)的條件，然而，還存在若干制約障礙。

一是在我國風(fēng)光資源富集地區，電力消費增長(cháng)放緩以及電力裝機仍然保持快速增長(cháng)的背景下，傳統能源發(fā)電與可再生能源電力爭奪電力市場(chǎng)，保煤電的呼聲仍然存在。

二是本地消納和外送能力潛力利用不足，在沒(méi)有消納責任要求約束和現有電力電網(wǎng)規劃、建設、運行的方式下，電源電網(wǎng)統籌協(xié)調不足，現有系統技術(shù)能力無(wú)法得到充分發(fā)揮。

三是傳統電力市場(chǎng)機制和電網(wǎng)運行管理對可再生能源電力消納存在制約。目前，電力運行調度很大程度上延續傳統計劃方式，大量火電年度電量計劃為剛性計劃，火電企業(yè)和地方政府不愿意讓出火電電量空間，可再生能源發(fā)電量空間受到擠壓，跨省跨區消納的積極性受到影響，無(wú)法保障可再生能源電力優(yōu)先上網(wǎng)。

四是電力系統靈活調節表現能力較弱，現有靈活性未能充分挖掘。目前，我國火電機組(熱電機組)的調峰現狀堪憂(yōu)，大量中小火電機組、熱電機組仍舊采用傳統技術(shù)方案和運行方式，技術(shù)潛力沒(méi)有充分釋放。

五是電力市場(chǎng)化程度低、監管和法律建設弱。由于我國電力體制改革仍未完成，大量自備電廠(chǎng)不承擔電力調峰責任，電力調峰等輔助服務(wù)機制不健全。盡管《可再生能源法》規定，“優(yōu)先調度和全額保障性收購可再生能源發(fā)電”，但可再生能源優(yōu)先調度受到原有電力運行機制和剛性?xún)r(jià)格機制的限制，難以落實(shí)節能優(yōu)先調度等行政性規定。其次，目前我國電網(wǎng)企業(yè)擁有電網(wǎng)所有權和經(jīng)營(yíng)、輸電權，具有市場(chǎng)優(yōu)勢地位，又可通過(guò)電力調度機構行使直接組織和協(xié)調電力系統運行，在一定程度上不利于市場(chǎng)主體充分自由公平交易。

“另外，在環(huán)境保護和碳減排觀(guān)念上，地方政府還沒(méi)有表現出足夠的緊迫性。這也是制約可再生能源發(fā)展的重要因素。” 李俊峰指出。

制度如何有效落地至關(guān)重要

此次《通知》明確將按省級行政區域確定可再生能源電力消納責任權重，售電企業(yè)和電力用戶(hù)協(xié)同承擔消納責任。2019年模擬運行并對市場(chǎng)主體進(jìn)行試考核，自2020年1月1日起，全面進(jìn)行監測評價(jià)和正式考核。

從全球促進(jìn)可再生能源發(fā)展的措施來(lái)看，主要可分為三個(gè)方面：一是制定可再生能源發(fā)展戰略目標，明確可再生能源在未來(lái)能源轉型中的地位;二是制定支持可再生能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的經(jīng)濟激勵政策;三是制定強制性可再生能源市場(chǎng)份額政策，即“可再生能源消納責任權重”。

李俊峰告訴記者，上世紀90年代至今，全球范圍共有100多個(gè)國家或聯(lián)邦州(省)實(shí)施了強制性可再生能源市場(chǎng)份額政策。美國、英國等電力市場(chǎng)成熟的國家均普遍采用強制性市場(chǎng)份額政策促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用。國外強制性市場(chǎng)份額政策體系主要以電力市場(chǎng)為基礎，對參與市場(chǎng)競爭的電力供應商提出約束性市場(chǎng)份額要求，并通過(guò)綠色電力證書(shū)交易制度實(shí)現強制性市場(chǎng)份額完成量流轉?？稍偕茉措娏Τ送ㄟ^(guò)電力銷(xiāo)售獲得電價(jià)收入，還可以通過(guò)綠色證書(shū)交易獲得額外收入。“從實(shí)施效果來(lái)看，強制性市場(chǎng)份額政策對可再生能源發(fā)展起到了重大推動(dòng)作用，已證明是一種行之有效的促進(jìn)可再生能源可持續發(fā)展的長(cháng)效機制。”李俊峰說(shuō)。

我國針對消納保障機制的研究和探索已經(jīng)開(kāi)展多年，作為重要的能源政策，其制定背景和實(shí)施方式具有自身的特殊性。一方面是協(xié)調難度大。消納保障機制制定的初衷是解決外送可再生能源電力的消納問(wèn)題。而跨省跨區可再生電力消納涉及到省級電網(wǎng)企業(yè)和同等級消納區域政府之間的協(xié)調及協(xié)商。政策實(shí)施效果具有一定的不確定性和不可預見(jiàn)性。這與僅需單獨依靠區域自身強化管理、調整經(jīng)濟結構、推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、優(yōu)化能源結構即可實(shí)施完成的節能減排、能源“雙控”政策等不盡相同。另一方面是消納保障機制解決的是可再生能源物理電量的真實(shí)消納，因此需要在電力的發(fā)、輸、配、用等環(huán)節建立物理網(wǎng)絡(luò )聯(lián)系，并在同一時(shí)間完成。這與通過(guò)碳市場(chǎng)進(jìn)行虛擬交易即可完成的碳減排義務(wù)也不相同。

為落實(shí)可再生能源優(yōu)先利用法定要求，依法按省級行政區域對電力消費規定應達到的可再生能源消納責任權重，對各類(lèi)直接向電力用戶(hù)售電的電網(wǎng)企業(yè)、售電公司和通過(guò)電力市場(chǎng)直接購電的用電企業(yè)的市場(chǎng)行為進(jìn)行引導。通過(guò)建立有足夠保障力和可操作性的具體措施，打通管理、機制和電力輸送物理通道。

在總體目標和市場(chǎng)化思路方面，消納保障機制與當前的電力體制改革、電力市場(chǎng)建設是一致的?？稍偕茉措娏ο{保障機制總體思路就是在電力市場(chǎng)化交易的總體框架下，通過(guò)市場(chǎng)化方式，促進(jìn)可再生能源本地消納，實(shí)現可再生能源跨省區大范圍內優(yōu)化配置，促使電力系統的運行機制、資源配置、運行區域為滿(mǎn)足權重目標而進(jìn)行強制性調整，確?？稍偕茉措娏Φ氖袌?chǎng)消納，為可再生能源的持續性發(fā)展提供制度性保障。

可再生能源電力消納保障機制明確將提升可再生能源利用水平、促進(jìn)可再生能源消納作為政策目標之一，因此從政策設計上對政府能源主管部門(mén)、電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶(hù)等各類(lèi)主體的責任進(jìn)行了明確規定。各省級人民政府能源主管部門(mén)牽頭負責本區域的消納責任權重落實(shí)，牽頭組織相關(guān)單位制定本省級行政區域的消納實(shí)施方案。為了確保消納實(shí)施方案及相關(guān)措施得到省級政府及有關(guān)部門(mén)的支持，實(shí)施方案報請省級政府批準后執行。省級電網(wǎng)企業(yè)及電力交易機構在技術(shù)體系上比較容易實(shí)現消納的組織實(shí)施工作，因此承擔消納的組織實(shí)施責任，以省級政府批準的消納實(shí)施方案，組織各市場(chǎng)主體通過(guò)各種方式消納可再生能源電量。

在如何考核評價(jià)上，李俊峰告訴記者，國務(wù)院能源主管部門(mén)對各省級行政區域消納責任權重完成情況進(jìn)行監測評價(jià)，將可再生能源消費量與能耗“雙控”考核掛鉤，對超額完成消納責任權重的省級行政區域予以鼓勵。省級能源主管部門(mén)負責對承擔消納責任的市場(chǎng)主體進(jìn)行考核，負責督促未履行消納責任的電力市場(chǎng)主體限期整改，對未按期完成整改的市場(chǎng)主體依法依規予以處理，將其列入電力市場(chǎng)主體不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。

消納保障機制既有中國特色也有國際元素

配額制最早可追溯到2007年。多年來(lái)，數易其稿，多次征求意見(jiàn)，被戲稱(chēng)為“最難產(chǎn)”的制度。僅2018年，國家發(fā)改委就發(fā)布了三次配額制的征求意見(jiàn)。此次《通知》采用“可再生能源消納責任權重”替代了2018年的三次征求意見(jiàn)稿，以及原有國務(wù)院、國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布的相關(guān)文件中使用的“配額”名稱(chēng)。

李俊峰告訴記者，《通知》相對于2018年11月的配額制征求意見(jiàn)稿內容變動(dòng)不大，這次用“可再生能源消納責任權重”替代“配額”，充分體現了各類(lèi)承擔消納責任的市場(chǎng)主體及所有電力消費者共同履行可再生能源電力消納責任的政策初衷。

記者了解到，此次《通知》按照省級行政區域，對電力消費設定可再生能源電力消納責任權重，強調由供、售電企業(yè)和電力用戶(hù)協(xié)同承擔消納責任，并出臺相應考核、懲戒措施，全力推進(jìn)保障機制切實(shí)落地。其中，各類(lèi)直接向電力用戶(hù)供、售電的電網(wǎng)企業(yè)、獨立售電公司、配售電公司，承擔與其年售電量相對應的可再生能源電力消納量;通過(guò)電力批發(fā)市場(chǎng)購電的電力用戶(hù)和擁有自備電廠(chǎng)的企業(yè)，承擔與其年用電量相對應的消納量。農業(yè)用電和專(zhuān)用計量的供暖電量免于消納責任權重考核。

值得注意的是，本次文件中提出了“最低消納責任權重”和“激勵性消納責任權重”兩個(gè)概念。最低消納責任權重的涵義，即各省級行政區域確定應達到的全社會(huì )用電量中最低可再生能源比重;激勵性消納責任權重，則以超過(guò)最低消納責任權重的一定幅度來(lái)確定。

對于未能完成消納責任的市場(chǎng)主體，《通知》明確以“兩個(gè)替代”的方式完成消納量。其一是通過(guò)向超額完成年度消納量的市場(chǎng)主體購買(mǎi)其超額完成的可再生能源電力消納量，雙方自主確定轉讓(或交易)價(jià)格;其二是自愿認購可再生能源電力綠色電力證書(shū)(簡(jiǎn)稱(chēng)“綠證”)。“兩種替代方式為并行關(guān)系，市場(chǎng)主體可根據其經(jīng)濟性進(jìn)行自主選擇。在此基礎上，仍未能按期完成消納責任的市場(chǎng)主體，將被列入不良信用記錄，由有關(guān)部門(mén)按規予以聯(lián)合懲戒。”李俊峰強調。

售電企業(yè)和電力用戶(hù)協(xié)同承擔消納責任，意味著(zhù)這里面有幾類(lèi)主體，一類(lèi)是電網(wǎng)企業(yè)、獨立的售電公司，以及擁有配電運營(yíng)權的售電公司;第二類(lèi)是直接購電，就是具有大用戶(hù)購電資格的、可以通過(guò)電力批發(fā)市場(chǎng)購電的電力用戶(hù)，以及擁有自備電廠(chǎng)的企業(yè)。李俊峰指出，電網(wǎng)一方面會(huì )組織協(xié)調本地的消納方案，但同時(shí)，它既像管理人員，又像運動(dòng)員，但不是裁判員。

另外，此次《通知》中還有一個(gè)亮點(diǎn)，就是消納的核算辦法，它給出了公式。消納量的交易，就是向超額完成的市場(chǎng)群體來(lái)購買(mǎi)消納量，而不是向發(fā)電企業(yè)去購買(mǎi)，這就意味著(zhù)電網(wǎng)之間是可以交易的，售電交易公司之間也是可以交易的，并且雙方自行確定交易價(jià)格，而且交易的價(jià)格或者說(shuō)這部分收入跟補貼沒(méi)有任何關(guān)系。并且這部分錢(qián)是否會(huì )傳遞到發(fā)電企業(yè)、收入如何來(lái)界定完全依據市場(chǎng)情況決定。

此次《通知》表明，完成消納的主要方式還是認購綠證。綠證對應的可再生能源電量記為消納量，這個(gè)綠證仍然是替代補貼的。目前由于綠證是替代補貼，價(jià)格相對較高。李俊峰指出，2020年會(huì )涌現大量的可再生能源平價(jià)項目，平價(jià)項目的綠證就沒(méi)有固定的價(jià)格了，在此階段完成消納量的這部分錢(qián)有可能會(huì )給到發(fā)電企業(yè)，但是這取決于發(fā)電企業(yè)和當地承擔消納責任的售電公司，或者說(shuō)電網(wǎng)企業(yè)是怎么來(lái)協(xié)商的，這次也并沒(méi)有一個(gè)特別明確的細則。

用市場(chǎng)的方式解決可再生能源電力消納問(wèn)題，在當前可再生能源電價(jià)水平仍相對較高的情況下，是否會(huì )間接催動(dòng)終端用電成本的上升呢?李俊峰認為，首先，可再生能源發(fā)電電價(jià)目前仍包含一定補貼，已享受政策支持，理論上講不存在購買(mǎi)可再生能源發(fā)電和煤電發(fā)電量成本的區別。其次，在正常情況下，終端電力用戶(hù)通過(guò)實(shí)際消納可再生能源電量，即向其他市場(chǎng)主體購買(mǎi)消納量或綠證等方式，可以完成消納責任權重;對于確因用戶(hù)自身原因未履行消納責任權重的情況，在全國可再生能源電力總體供應充足的環(huán)境下，設計合理的可再生能源消納量交易及綠證交易機制，可保證用戶(hù)終端用電成本基本保持穩定，而不會(huì )對終端電力用戶(hù)和國民經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生明顯影響。

消納保障機制實(shí)施的時(shí)機已經(jīng)成熟

2019年能源工作會(huì )議確定今年非化石能源發(fā)展目標為14.6%，按照每年0.3%～0.4%的速率進(jìn)行能源轉型，即使目前光伏發(fā)展快于“十三五”規劃底線(xiàn)目標，國家能源結構轉型目標仍是按照既定路徑增長(cháng)的。“未來(lái)，風(fēng)電和光伏的發(fā)展需求仍然是剛性的。此次《通知》提出解決消納問(wèn)題，而消納當中最為重要的是打破省間壁壘的問(wèn)題，增加地方政府對可再生能源的購電意愿。”李俊峰表示。

記者在采訪(fǎng)中了解到，在2020年風(fēng)電、光伏發(fā)電等平價(jià)上網(wǎng)項目建成后，其綠證價(jià)格相對低廉，自愿認購綠證成本將一定幅度下降。對于平價(jià)之后，風(fēng)光是否能進(jìn)入跨越式發(fā)展，李俊峰認為仍然需要時(shí)間，“在全壽命周期實(shí)現度電成本跟煤電基本相當之后，仍然要通過(guò)提升電力質(zhì)量和電量品質(zhì)，依靠制造業(yè)和運維等方面的技術(shù)來(lái)融合，降低度電成本，提高電力質(zhì)量。”

實(shí)施可再生能源電力消納保障制度是我國可再生能源發(fā)展全面進(jìn)入平價(jià)階段的必要措施。李俊峰認為，目前消納保障機制實(shí)施的法律和政策基礎已經(jīng)具備，時(shí)機也已成熟，業(yè)界普遍期望消納保障機制成為加快構建清潔低碳、安全高效的能源體系，促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用的重要舉措。

一是促使各省級相關(guān)部門(mén)把完成消納責任權重作為能源發(fā)展的重要約束條件，擴大可再生能源電力開(kāi)發(fā)利用量，自覺(jué)抑制化石能源電力建設，切實(shí)調整能源生產(chǎn)和消費結構。

二是促使電網(wǎng)企業(yè)把接入和消納可再生能源作為電網(wǎng)建設和運行的重要任務(wù)，積極擴大可再生能源電力的輸送消納區域。

三是推動(dòng)可再生能源集中式與分布式同步發(fā)展，特別是能源消費量大的東部區域，要更加重視本地可再生能源及分布式能源發(fā)展，推動(dòng)形成新型能源開(kāi)發(fā)利用方式。

“電力市場(chǎng)是未來(lái)可再生能源消納的主要環(huán)境。建立健全可再生能源電力消納保障機制，旨在通過(guò)市場(chǎng)化方式，促進(jìn)可再生能源本地消納和實(shí)現跨省跨區大范圍內優(yōu)化配置。”李俊峰表示。

可再生能源代表了未來(lái)能源的重要發(fā)展方向。在我國可再生能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，仍需提高質(zhì)量和技術(shù)水平，以創(chuàng )新驅動(dòng)技術(shù)進(jìn)步將生態(tài)環(huán)境保護要求落到實(shí)處，共同推動(dòng)可再生能源的產(chǎn)業(yè)升級和可持續發(fā)展。