張國寶：中國電力體制改革的實(shí)踐與經(jīng)驗

近年中國迅速崛起為世界上最大的能源生產(chǎn)國和消費國。上層建筑必須和經(jīng)濟基礎相適應，在長(cháng)期計劃經(jīng)濟體制下形成的能源管理體制需要不斷深化改革，逐步改革阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的制度因素，以適應發(fā)展了的經(jīng)濟基礎的需要。

改革開(kāi)放以來(lái)不斷深化的能源管理體制對促進(jìn)能源生產(chǎn)力的發(fā)展起了重要作用。其中電力和鐵路、民航、通訊曾被稱(chēng)為四個(gè)壟斷性行業(yè)，它由計劃經(jīng)濟體制下的電力部演變成政企不分、廠(chǎng)網(wǎng)不分的國家電力總公司。2002年起實(shí)施了對電力體制進(jìn)一步的市場(chǎng)化改革，主要內容是進(jìn)行了政企分開(kāi)、廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)和主輔分開(kāi)。電力體制改革涉及面廣，爭論也多。對于歷經(jīng)爭論、幾易其稿的電力改革最后形成“共識”是一個(gè)漫長(cháng)而艱難的過(guò)程。

作為這一改革的參與者，回顧總結改革方案的形成過(guò)程，對能源領(lǐng)域的其他改革，乃至對其他經(jīng)濟領(lǐng)域的改革有借鑒意義。任何一個(gè)改革都不是理想化的，都需隨著(zhù)歷史的變遷不斷進(jìn)行調整、完善，改革是不斷深化的過(guò)程。2002年進(jìn)行電力體制改革以來(lái)的十年間，中國電力工業(yè)飛速發(fā)展，裝機容量從2001年的3.386億千瓦增加到2012年的11.44億千瓦，趕上了美國，成為世界上電力裝機容量最大的國家。電網(wǎng)從六大區域電網(wǎng)基本互不相聯(lián)到形成包括西藏和海南島在內的全國聯(lián)網(wǎng)。但毋庸諱言，對電力體制改革是否成功仍爭議不斷。也有人認為電力體制改革停滯不前，甚至認為不成功。在更廣泛的油氣、煤炭、新能源領(lǐng)域要求價(jià)格和審批制度的改革呼聲也很高。另一方面國際國內的能源事務(wù)發(fā)生著(zhù)重大變化，國際上也在研究中國的電力體制改革，借鑒中國電力體制改革的某些做法。針對社會(huì )上對電力體制改革的種種議論和看法，我在本文中也提出了評判一項改革和一項制度正確與否的標準，堅持實(shí)踐是檢驗真理的唯一標準的準則，充分肯定自改革開(kāi)放以來(lái)鄧小平同志提出的“摸

著(zhù)石頭過(guò)河”的漸進(jìn)改革過(guò)程，兼顧推進(jìn)改革和考慮社會(huì )承受能力，在維護社會(huì )穩定的前提下穩步推進(jìn)改革的做法。

一、電力體制改革方案形成的過(guò)程

1.多家辦電引入競爭

20世紀90年代末，相對民航和電信改革，要求對電力體制進(jìn)行改革的呼聲很高。過(guò)去政府管理經(jīng)濟的架構很大程度上受到蘇聯(lián)的影響，設置了很多專(zhuān)業(yè)性的工業(yè)部門(mén)。隨著(zhù)中國經(jīng)濟體制改革的進(jìn)行，眾多的專(zhuān)業(yè)部門(mén)被撤銷(xiāo)歸并成幾個(gè)綜合性的管理部門(mén)。

改革之后，許多專(zhuān)業(yè)性的部門(mén)沒(méi)有了，相對集中和精簡(jiǎn)了。其中有一些專(zhuān)業(yè)部門(mén)變成了企業(yè)，這些企業(yè)既管了一些企業(yè)性的事情，但又繼承了原來(lái)部門(mén)政府管理的部分職能，電力也是這樣。過(guò)去的電力部演變成了國家電力公司，國家電力公司仍然行使部分政府行政管理職能，也有企業(yè)管理職能。當時(shí)有這樣一種說(shuō)法，廟里有這么多的菩薩，只把菩薩請走了還會(huì )有其他的菩薩來(lái)，所以要先拆廟后搬菩薩。這一涉及幾十個(gè)部委的動(dòng)作，涉及的機關(guān)干部起碼有好幾萬(wàn)人，這么大的改革需要很大的魄力。

回顧來(lái)看，這是我國改革進(jìn)程中一個(gè)非常重大的步驟，也是一個(gè)阻力比較大的步驟。第二步是對一些已經(jīng)變成公司但又兼有行政管理職能的機構進(jìn)行進(jìn)一步改革，首當其沖的就是電力、民航和電信部門(mén)。如果讓這些部門(mén)自己改自己是很難的，需要一個(gè)綜合部門(mén)設計改革方案。這個(gè)任務(wù)落到了當時(shí)國家發(fā)展計劃委員會(huì )頭上，體改辦以及被改革的幾個(gè)部門(mén)的同志參加了改革領(lǐng)導小組的工作。

電力體制改革比較有共識的首先是政企分開(kāi)，把政府的職能從原來(lái)的國家電力公司剝離出來(lái)放到政府部門(mén)里去;第二個(gè)是改革的模式，大家比較統一的看法就是政企分開(kāi)、廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、主輔分開(kāi)。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)輸配業(yè)務(wù)在改革之前均屬于國家電力公司，把原來(lái)屬于國家電力公司的發(fā)電企業(yè)剝離出來(lái)，不是壟斷，不由一家公司辦電，而是允許多家辦電，允許多種所有制辦電，引入競爭。多家辦電實(shí)際上是兩個(gè)步驟：一個(gè)步驟是把原來(lái)國家電力公司所屬的發(fā)電企業(yè)剝離出來(lái)，組成了五家發(fā)電企業(yè)。五家可以相互競爭，根據企業(yè)的服務(wù)和其他方面的能力進(jìn)行競爭。另一個(gè)重大的步驟是原來(lái)國家電力公司范圍以外的發(fā)電企業(yè)也允許參與競爭，就是多種所有制都允許參與到發(fā)電領(lǐng)域中來(lái)，包括外資以及中外合資、民營(yíng)企業(yè)，也包括非電力部門(mén)的企業(yè)來(lái)辦電。例如香港華潤、臺灣的臺塑，煤炭行業(yè)的神華、同煤集團，民營(yíng)的協(xié)鑫、珠江，地方投資主體的河北建投、江蘇國信、粵電等，都辦了一些電廠(chǎng)?，F在從事發(fā)電的企業(yè)近上百家，原屬于國家電力公司的五大發(fā)電公司所占發(fā)電容量的比例現在連一半都不到了，引入了多家辦電的競爭局面。

改革過(guò)程中比較難的是電網(wǎng)怎么辦?有人提出電網(wǎng)也可以引入競爭，類(lèi)似于把發(fā)電變成五大公司一樣把電網(wǎng)也變成幾個(gè)公司。曾經(jīng)有過(guò)設想，按照原有的六個(gè)電管局(東北、西北、華北、華中、華東、南方)變成六個(gè)電網(wǎng)公司。但是也有人提出，就算把電網(wǎng)變成六個(gè)電網(wǎng)公司，在任何一個(gè)電網(wǎng)公司的管轄范圍內它還是一家。例如東北網(wǎng)，在東北地區內，也不可能把南方電網(wǎng)的電送到東北去跟它競爭，所以在它的范圍內還是自然壟斷，只是這個(gè)自然壟斷的范圍從全中國變成了某一個(gè)區域而已，所以這個(gè)改法不行。也有人主張電網(wǎng)不能拆分，應當是全國“一張網(wǎng)”。

電力改革碰到了很大的阻力，電力部門(mén)和其他部門(mén)的一些同志對廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，還要拆分電網(wǎng)覺(jué)得難以接受。新中國成立以來(lái)都是這樣的體制，并且發(fā)展成現在有相當規模的電力工業(yè)，現在給拆了，心里不好受。但是社會(huì )輿論都認為應該要進(jìn)行政企分開(kāi)和廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，這已經(jīng)是大勢所趨。再進(jìn)一步把電網(wǎng)分開(kāi)的意見(jiàn)阻力就大了。最后歸結起來(lái)電力體制的焦點(diǎn)是：到底全國是“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”?高層也有不同看法。電力體制改革到了具體方案設計的階段，遇到了很大的難題。

國家電力公司是被改的對象，廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)直接關(guān)系到國家電力公司的拆分，不僅僅是發(fā)電企業(yè)分離出去，還有電網(wǎng)公司拆不拆的問(wèn)題，這要比現在想象的復雜得多。為了形成改革共識，當時(shí)組織人去國外考察，借鑒其他國家的電力管理體制經(jīng)驗，舉辦了很多國內外的研討會(huì )和座談會(huì )。電網(wǎng)能不能拆開(kāi)，成了當時(shí)電力體制改革方案能不能出臺的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。社會(huì )上也很關(guān)注，大家提出了各種建議，有主張分開(kāi)的，也有主張不能分開(kāi)的，各抒己見(jiàn)。

我們搞過(guò)很多大的研討會(huì )，也請了很多國外的咨詢(xún)機構和能源機構，比如高盛、美國劍橋能源研究所都來(lái)過(guò)，別的一些國家也介紹了他們電力管理的經(jīng)驗。一些投行為了找商業(yè)機會(huì )也來(lái)出主意，想以后幫助這些企業(yè)上市，達到某種經(jīng)濟利益。其實(shí)全世界各國電力管理模式?jīng)]有哪個(gè)是完全一樣的，大家公認是最好的，每個(gè)國家都能遵循的模式是沒(méi)有的，包括西方國家，也各不相同，當時(shí)各種意見(jiàn)魚(yú)龍混雜。由于在這個(gè)問(wèn)題上爭議很大，電力體制改革搞不下去。江澤民總書(shū)記也親自過(guò)問(wèn)，電力體制改革為什么到現在還沒(méi)有改成?到底有什么阻力?分歧在哪里?他直接打電話(huà)給曾培炎同志。實(shí)際上，最后問(wèn)題就集中到“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”上了。

為什么后來(lái)變成了國網(wǎng)和南網(wǎng)?由于當時(shí)已有從天生橋向廣東送電，有了從西南部往廣東送電的雛形。在電力體制改革之前，實(shí)際上已經(jīng)開(kāi)展了一系列西電東送工作，在此基礎上，已形成了云南、貴州、廣西、廣東聯(lián)網(wǎng)的雛形，其余的不再拆分。所以說(shuō)后來(lái)形成的國網(wǎng)、南網(wǎng)是各種意見(jiàn)，包括高層領(lǐng)導意見(jiàn)協(xié)調統一的結果，也是根據當時(shí)中國電網(wǎng)的狀況作出的決定。曾培炎副總理在《西部大開(kāi)發(fā)決策回顧》一書(shū)里面回憶說(shuō)，電力體制改革的主要背景是二灘棄水，還有就是西電東送。2000年夏天中共中央政治局在北戴河召開(kāi)會(huì )議。李長(cháng)春同志當時(shí)任中共廣東省委書(shū)記，提出廣東經(jīng)濟發(fā)展迅速，缺電問(wèn)題已成為制約廣東經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，要求在新的五年規劃中為廣東新增1000萬(wàn)千瓦電力。討論中，到底是在廣東建1000萬(wàn)千瓦，還是從貴州、云南向廣東送電1000萬(wàn)千瓦，意見(jiàn)分歧較大。朱镕基總理極力主張廣東不用再建這么多電廠(chǎng)，要搞西電東送，由貴州、云南向廣東送電1000萬(wàn)千瓦，也是對西部欠發(fā)達省份的支持。這個(gè)意見(jiàn)最后在中央政治局會(huì )議上達成了共識，包括江澤民總書(shū)記也同意按照朱镕基總理這個(gè)意見(jiàn)辦。按照這個(gè)意見(jiàn)，具體落實(shí)向廣東送電1000萬(wàn)千瓦的方案。李鵬委員長(cháng)在會(huì )上提出了一個(gè)建設性的意見(jiàn)，因為擔心短期內向廣東送電1000萬(wàn)千瓦有困難，即使在貴州或云南建水電站可能也來(lái)不及。李鵬委員長(cháng)提出，把三峽的電建一路直流送往廣東。三峽的輸電方向是早定的，華東和華中是三峽電力的消納地，以前沒(méi)有考慮過(guò)把電送到廣東，這是這次會(huì )議上定的。那時(shí)候已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行三峽輸電(三常線(xiàn)，三峽到常州)的招標。我們把三峽到廣東這條三廣線(xiàn)加進(jìn)去，變成了兩條±500千伏直流輸電線(xiàn)路，打捆拿去和ABB統一招標談判。這一意見(jiàn)很快被大家接受，這跟二灘初期有電送不出有些關(guān)系。二灘水電的建成正好是我國經(jīng)濟受亞洲金融危機影響的低谷時(shí)期，那個(gè)時(shí)候電力的需求并不是非常旺盛，二灘的電送不出去。那時(shí)每年都要開(kāi)一次會(huì )，討論怎么把二灘的電消納掉，但是消納不掉，沒(méi)人要。到了豐水期的時(shí)候，計劃外發(fā)的電一度只有2—3分錢(qián)。如何讓二灘的電送出來(lái)，經(jīng)研究后來(lái)建了三萬(wàn)線(xiàn)，從三峽到萬(wàn)縣用500千伏交流聯(lián)起來(lái)，讓“川電出川”，想辦法把四川的電送到華中、華東。二灘這件事說(shuō)明了我國電力需要在更大的范圍進(jìn)行配置。原來(lái)川渝和華中電網(wǎng)是不聯(lián)的，川渝是一個(gè)網(wǎng)，華中是一個(gè)網(wǎng)，由于建了三萬(wàn)線(xiàn)，才把川渝電網(wǎng)和華中電網(wǎng)聯(lián)成了一個(gè)同步電網(wǎng)。三峽的電當時(shí)同樣有這個(gè)問(wèn)題，不像現在三峽電誰(shuí)都覺(jué)得好，以前三峽電分給誰(shuí)誰(shuí)都不要。找重慶談，重慶說(shuō)千萬(wàn)不要分給我，我們重慶為三峽建設移民做了這么大的犧牲，你還要給我。

湖北說(shuō)湖北水電這么豐富，我不要。當時(shí)的分配是沿江都有份，包括河南、安徽、江西都屬于分電的地區。河南說(shuō)我有這么多煤，以火電為主，三峽電就不要給我了。找江西、安徽，他們說(shuō)我們是農業(yè)省，經(jīng)濟欠發(fā)達，也不要這么多電。只有江浙滬沒(méi)有說(shuō)過(guò)這些話(huà)。因此三峽電往廣東送，在當時(shí)情況下是非常正確的選擇，使三峽的電在更大的范圍內消納。

方案還包括了離廣東很近的湖南鯉魚(yú)江電廠(chǎng)上馬擴建兩臺30萬(wàn)千瓦火電機組，直送廣東，一共湊足了1000萬(wàn)千瓦，滿(mǎn)足了廣東的目標，這就是西電東送的南線(xiàn)方案。西電東送方案發(fā)生在電力體制改革之前，從云南、貴州向廣東輸電的任務(wù)肯定是落到了云南、貴州、廣西、廣東電網(wǎng)的頭上。當時(shí)云南、貴州、廣西電網(wǎng)歸國家電力公司管，廣東是地方電網(wǎng)，合起來(lái)有了南方電網(wǎng)這個(gè)雛形。所以議論到電力體制改革的時(shí)候，和2000年以后決定往廣東送電1000萬(wàn)千瓦有關(guān)，這是形成南方電網(wǎng)的基礎。提出搞兩個(gè)電網(wǎng)，既吸收了主張電網(wǎng)不拆分的意見(jiàn)，也不是以前講的六張網(wǎng)，確實(shí)是一個(gè)折中的意見(jiàn)，過(guò)去爭論的兩種意見(jiàn)都吸納了一部分。

這個(gè)方案出來(lái)以后，各方面基本上認可，但不是沒(méi)有阻力。比如說(shuō)，當時(shí)海南省認為海南電網(wǎng)是獨立的，南方電網(wǎng)沒(méi)電送給海南，海南也沒(méi)電送給南網(wǎng)，為什么海南要進(jìn)南方電網(wǎng)?最后決定建海底電纜把海南和南方電網(wǎng)聯(lián)起來(lái)，海南才同意了。另一個(gè)問(wèn)題，原先廣東省的電網(wǎng)投資主體實(shí)際上是廣東省，并不是中央資產(chǎn)，當時(shí)南方電網(wǎng)中作為地方電網(wǎng)的廣東電網(wǎng)資產(chǎn)最多，大股東應是廣東省，但后來(lái)把南方電網(wǎng)，包括人事任免收到中央管了，在大的形勢下廣東顧全大局也同意了。

10年過(guò)去了，基本上按照改革方案進(jìn)行了改組、建設，實(shí)現了向廣東送電1000萬(wàn)千瓦，最后還超了。結合我國拉動(dòng)內需的戰略，開(kāi)展了西電東送，南方電網(wǎng)打得很漂亮，讓大家確實(shí)感受到了南方電網(wǎng)的作用?，F在兩張網(wǎng)的架構比較穩固了，但是后遺癥也有，不是完全沒(méi)有。當時(shí)往廣東送電還有其他的方案，把福建和廣東聯(lián)起來(lái)。從東南沿海來(lái)說(shuō)，福建和廣東都是經(jīng)濟比較開(kāi)放發(fā)達的地方，把這兩個(gè)省的網(wǎng)聯(lián)起來(lái)是順理成章的事情，但是后來(lái)由于變成了國網(wǎng)和南網(wǎng)，至今福建和廣東還是沒(méi)有聯(lián)起來(lái)。從電網(wǎng)的規劃來(lái)說(shuō)，應該把這兩個(gè)地方聯(lián)起來(lái)，這是留下的一個(gè)后遺癥。

2.電監會(huì )與英國模式

中國的電力改革方案很大程度上參考了英國模式，成立電監會(huì )也是借鑒了英國做法。電網(wǎng)在某一個(gè)特定區域內的壟斷性實(shí)際上沒(méi)有改變，再怎么分，在一個(gè)區域內還是自然壟斷。因此，如何做到公平交易，加強對自然壟斷的監管是必須考慮的。發(fā)電側形成了競爭關(guān)系，多種所有制都可以辦電，發(fā)電廠(chǎng)把電賣(mài)給電網(wǎng)，電網(wǎng)是不是公平對待所有發(fā)電的企業(yè)?游戲規則需要有人來(lái)監管，所以出來(lái)了電監會(huì )。

電網(wǎng)公司在某些方面還保持了壟斷特征，為了保證各種電力企業(yè)都能夠公平地競爭，需要一個(gè)電力的監管機構，也就采用了英國模式。電監會(huì )，顧名思義就是要對電力行業(yè)的游戲規則進(jìn)行監管。這是過(guò)去在政企不分的情況下，或者是在老電力部、老電力公司的情況下所沒(méi)有的新機構。這屆新政府把電監會(huì )和能源局又合并成新的能源局。有人把設立電監會(huì )稱(chēng)為政監分離，把電監會(huì )和能源局合并稱(chēng)為政監合一模式。

水電基本上按照一個(gè)流域給一個(gè)公司，不再拆分，比如說(shuō)黃河上中游，就劃給了中電投。一個(gè)流域基本上是一家公司，沒(méi)有把流域里的電站再進(jìn)行拆分，留了一些調峰水電站給電網(wǎng)公司。另外還留出了970萬(wàn)千瓦發(fā)電資產(chǎn)，將來(lái)出售變現后用來(lái)支付老職工退休金，主輔分離解決歷史遺留問(wèn)題的改革成本，以保持社會(huì )穩定。這個(gè)決定現在看來(lái)也是非常正確的。

3.“墻內開(kāi)花墻外紅”

現在有些人認為電力體制改革不徹底，甚至是失敗的?？磫?wèn)題要有歷史唯物主義的視角。全世界沒(méi)有哪兩個(gè)國家的電力體制管理模式是完全一模一樣的。法國電力至今為止依然是國有，它依然屬于法國政府，而且還是廠(chǎng)網(wǎng)不分的，全部核電站都歸法國電力管?？吹街袊碾姼?，他們也想改，曾經(jīng)他們也想民營(yíng)化，也想做廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，但立即引起了法電職工罷工，法國政府就不敢改了。

第二個(gè)例子是日本，日本和中國不太一樣，每個(gè)區域都沒(méi)有能源，不像中國有一些地方有能源，有一些地方?jīng)]有能源。因此，日本的電力基本上是每個(gè)區域自求平衡，而不是像我們這樣要把貴州的電送到廣東去，他沒(méi)有這個(gè)需求，他們互相之間也聯(lián)結，但是這些聯(lián)結完全是屬于保安電，這是日本的特色。中國的國情和日本完全不一樣。

美國的情況則更加復雜。例如，美國最大的發(fā)電企業(yè)杜克公司，在美國六個(gè)州經(jīng)營(yíng)電力，既經(jīng)營(yíng)包括火電、水電、核電、風(fēng)電、太陽(yáng)能的發(fā)電業(yè)務(wù)，也經(jīng)營(yíng)輸電、配電業(yè)務(wù)，是一個(gè)廠(chǎng)網(wǎng)不分、輸配不分的全能公司。

其他發(fā)展中國家就更沒(méi)法和中國比了，例如印度有五個(gè)管能源的部門(mén)，緬甸還有兩個(gè)電力部。俄羅斯和中國是一樣的，實(shí)際上中國的電力體制是蘇聯(lián)幫我們建立起來(lái)的。雖然蘇聯(lián)解體了，但是俄羅斯電網(wǎng)和發(fā)電還是一家，叫作統一電力公司。統一電力公司的第一任總裁是俄羅斯改革的設計者，曾任俄羅斯總理的丘拜斯。那時(shí)俄羅斯仍然是廠(chǎng)網(wǎng)不分。后來(lái)中國改了，對俄羅斯的觸動(dòng)很大，俄羅斯就比照了中國改革的模式來(lái)進(jìn)行改革，廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，把發(fā)電側組成了六家大的發(fā)電公司，加上各加盟共和國的有了40多家發(fā)電公司。但遠東地區仍然廠(chǎng)網(wǎng)不分，組成了東方電力公司。改革后網(wǎng)還是在一家，但是將輸配分開(kāi)，成立了一個(gè)全國的電網(wǎng)公司和一個(gè)配電公司。但經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐后他們發(fā)現輸配分開(kāi)的模式效率并不高，因為骨干電網(wǎng)和配網(wǎng)必須同步發(fā)展，而且應該使入網(wǎng)程序最為簡(jiǎn)化，減少建設和運營(yíng)成本，而輸配分開(kāi)后反而使效率更為低下。所以，普京總統親自召開(kāi)電網(wǎng)發(fā)展專(zhuān)題會(huì )議，討論俄羅斯電網(wǎng)發(fā)展戰略草案和組建俄羅斯統一電網(wǎng)公司，決定把國家電網(wǎng)公司和配電公司重新組成統一的電網(wǎng)公司。俄羅斯的電力體制改革基本上是比照了中國的模式，我們是“墻內開(kāi)花墻外紅”。中國內部有這樣那樣的不滿(mǎn)，覺(jué)得不夠理想，但是別的國家從外部看中國的改革，看到中國飛速發(fā)展的電力事業(yè)，認為我們中國最成功，恰恰是好得很。其他國家發(fā)生了若干次大停電，但是中國沒(méi)有發(fā)生，中國整個(gè)網(wǎng)架結構是非常清晰的，沒(méi)有出現很多國家的重復、混亂甚至帶有安全隱患的情況。這是由于中國有市場(chǎng)經(jīng)濟和改革的動(dòng)力，也有當年計劃經(jīng)濟比較合理的規劃因素在里面。中國的電網(wǎng)在世界上是最好的電網(wǎng)。有的國家連頻率都不統一，這反而成為了安全隱患。而中國沒(méi)有這種情況，都非常清晰，電網(wǎng)的布局或者某一條線(xiàn)路該不該建，大體是合理的，這一點(diǎn)是別的國家不如我們的地方。中國的電力這些年發(fā)展得這么快，別的國家羨慕得不得了，我們也很自豪。中國一年建一億千瓦，這么快的速度，在別人看來(lái)是一個(gè)奇跡。

不干這個(gè)事的人，可以坐而論道，當批評家。批評家非常容易當，因為既不用負責任也不用實(shí)際操作，但是當實(shí)際操作的時(shí)候，碰到的復雜問(wèn)題比紙上談兵難得多。

電力體制改革或者其他體制改革是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，一開(kāi)始肯定有不完善的地方，還有需要進(jìn)一步改革的地方，有批評的意見(jiàn)有利于不斷深化改革。但是，衡量一個(gè)改革是否正確成功的標準應看是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展。電力體制改革十年是我國電力事業(yè)發(fā)展最快的十年，也創(chuàng )造了世界電力發(fā)展史上最快的發(fā)展速度。如果沒(méi)有競爭機制，如果沒(méi)有發(fā)動(dòng)多家辦電的積極性是做不到的，這是電力體制改革的主流。電力體制改革為整個(gè)國家的經(jīng)濟騰飛作了重大的貢獻。

4.摸準了先走一步

有一種觀(guān)點(diǎn)認為，電力體制改革沒(méi)有達到國發(fā)〔2002〕5號文件要求的市場(chǎng)化目標，原因是國辦發(fā)〔2007〕19號文和5號文都沒(méi)有寫(xiě)出電改的時(shí)間和進(jìn)度表。給出一個(gè)時(shí)間表好還是不給時(shí)間表好?能不能給出時(shí)間表?改革的總體指導思想是“摸著(zhù)石頭過(guò)河”，先完成一步，在這個(gè)基礎上，在時(shí)機成熟的時(shí)候再邁出第二步。

回想改革開(kāi)放30多年來(lái)走過(guò)的路，舉個(gè)例子，當時(shí)人民銀行的貸款貸多少錢(qián)還由國家計委來(lái)分配，在當時(shí)是很合理的，這樣不亂，民航都歸軍隊管，但是今天來(lái)看可能是一個(gè)笑話(huà)。但這是一個(gè)過(guò)程，不可能非常理想化。不顧歷史發(fā)展階段，全盤(pán)模仿照搬西方國家的做法，不是走有中國特色的社會(huì )主義道路，改革可能是失敗的。俄羅斯的休克療法，全盤(pán)私有化都不成功，輸配分開(kāi)也走了回頭路。改革是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，是大家認識逐漸深化的過(guò)程。鐵路改革一放就是十年，還是電力體制改革邁出了步子好。

為了支付主輔分離的改革成本，方案中還設計了647萬(wàn)千瓦和920萬(wàn)千瓦的兩筆資產(chǎn)，這些資產(chǎn)的處置后來(lái)也引發(fā)過(guò)爭議。電力部門(mén)過(guò)去是一個(gè)完整的系統，不光是發(fā)電，還有輸配電，還有施工企業(yè)。施工企業(yè)又分了兩大類(lèi)，一類(lèi)是電站的施工企業(yè)，一類(lèi)是電網(wǎng)的施工企業(yè)，幾乎每個(gè)省都有這樣一個(gè)公司。這些公司都屬于老電力公司管，這部分改革后歸誰(shuí)?當時(shí)電力體制改革的意見(jiàn)是明確的，在適當的時(shí)期要把它剝離出來(lái)，叫作主輔分離。改革的思路有幾種方案，把輔業(yè)下放到各個(gè)省，但這些輔業(yè)企業(yè)不干。為什么他們不干?

因為他們長(cháng)期是以“中央軍”的身份出現，現在要下放到地方，怕吃虧，怕被歧視，架子身段放不下來(lái)。我們不希望在改革中產(chǎn)生過(guò)多的社會(huì )矛盾。如水電建設企業(yè)，當時(shí)效益并不好，離退休職工非常多。

我們改革有一條經(jīng)驗就是“摸著(zhù)石頭過(guò)河”，看準了的就改，不是一次都到位，如果想一次都到位，可能社會(huì )的負擔就比較大。如果只做政企分開(kāi)、廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，雖然老電力部的人有意見(jiàn)，但是還不會(huì )波及到下面去。如果再把輸配也分開(kāi)，把主輔也分開(kāi)，波及的人就更廣了。比如說(shuō)把各個(gè)地方的供電局劃給各個(gè)地方政府管，或者是把施工企業(yè)劃給地方政府去管，由于離退休職工這個(gè)包袱非常重，地方政府愿意不愿意接都是問(wèn)題。這些問(wèn)題都搞清楚再去改的話(huà)，估計兩三年也改不動(dòng)。走一步總比不走要強，所以當時(shí)就先完成一個(gè)階段性的任務(wù)，這個(gè)階段性的任務(wù)就是政企分開(kāi)、廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)。第一個(gè)階段性任務(wù)基本上達到了，把可能會(huì )引發(fā)更多反彈的問(wèn)題留到以后適當的時(shí)機再去改。如果什么都想一步到位，可能三年五年都改不動(dòng)。三年五年后情況一變說(shuō)不定不改都有可能，就像鐵路改革一樣?，F在有一些人在批評電力體制改革，他們應該從當時(shí)的歷史背景看這個(gè)問(wèn)題，那就比較好理解了。電力體制改革邁出了重要的一步，即使放到國際上比較也是重大的改革成就。

5.“主輔分離為什么會(huì )滯后”

有觀(guān)點(diǎn)認為，電網(wǎng)在分離輔業(yè)方面滯后。但這不能怪電網(wǎng)。有人說(shuō)電網(wǎng)公司不愿意分離。其實(shí)不是，電網(wǎng)公司是愿意分離的。這些施工企業(yè)參差不齊，有一些還不錯，有一些就很糟糕，電網(wǎng)公司怕長(cháng)期捂在自己手里面，包括已經(jīng)離退休的勞保問(wèn)題怎么解決?誰(shuí)來(lái)照顧他們?電網(wǎng)公司承接了原電力部的老干部工作。按道理，電力公司分家了，不應該是電網(wǎng)公司一家來(lái)承擔。電網(wǎng)公司現在已經(jīng)是企業(yè)了，不是政府，憑什么還要承接電力部的這類(lèi)工作?但是現實(shí)情況就是這樣。電網(wǎng)公司找過(guò)政府多次，希望盡快地把輔業(yè)剝離出去。為什么電力體制改革以后若干年都沒(méi)有完成這個(gè)任務(wù)?5號文件下了以后，主要的任務(wù)目標達到了，實(shí)現了政企分開(kāi)和廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，大的格局已經(jīng)形成了。這時(shí)機構也發(fā)生了很大變化。電監會(huì )成立后，電力體制改革領(lǐng)導小組交給了電監會(huì )，但是電監會(huì )一家來(lái)挑起改革的任務(wù)確實(shí)很困難，它是國務(wù)院直屬的事業(yè)單位，一個(gè)事業(yè)單位去做這么大的動(dòng)作，去進(jìn)行主輔分開(kāi)，或者是其他的改革，沒(méi)有政府部門(mén)強有力的支持，確實(shí)很為難。有幾個(gè)部門(mén)繞不過(guò)去，一個(gè)是國家發(fā)改委，一個(gè)是國資委，電監會(huì )既沒(méi)有干部任免權也沒(méi)有資產(chǎn)劃撥權，怎么改?

所以后來(lái)就出現這樣一個(gè)結構，組長(cháng)是國家發(fā)改委主任來(lái)當，而辦公室放在電監會(huì )，有什么事還得到國家發(fā)改委來(lái)開(kāi)會(huì )，很難有效開(kāi)展工作。主輔分開(kāi)，電網(wǎng)公司是愿意的，但是分開(kāi)以后交給誰(shuí)，就是一個(gè)麻煩了。一種意見(jiàn)是施工企業(yè)下放到各個(gè)地方自己找飯吃，相當于現在建筑公司一樣，這是一種市場(chǎng)化改革的想法，但是這個(gè)方案的阻力最大。另一個(gè)簡(jiǎn)單的操作辦法是把所有的輔業(yè)、施工企業(yè)再成立一個(gè)公司。這個(gè)過(guò)程中，又發(fā)生了兩件事情，一個(gè)是2008年的雨雪冰凍災害，還有一次是汶川大地震。在這兩次救災中，電網(wǎng)的施工企業(yè)發(fā)揮了巨大作用，如果沒(méi)有施工企業(yè)統一調動(dòng)，后果不堪設想。四川汶川地震最嚴重的重災區，一個(gè)是汶川，一個(gè)是茂縣，電網(wǎng)全部垮塌以后，才知道這個(gè)網(wǎng)不是電網(wǎng)公司的，也不是地方的，而是私人的，是希望集團的，搶險時(shí)還得要求電網(wǎng)公司上。后來(lái)電網(wǎng)公司根據這兩次救災的實(shí)踐提出電網(wǎng)的施工隊伍還留在電網(wǎng)公司，而不要分出去?，F在這個(gè)剝離方法簡(jiǎn)便易行，也滿(mǎn)足了施工企業(yè)不愿下放到地方，或者完全獨立走市場(chǎng)化道路的需要，主輔終于分離了，滿(mǎn)足了輿論的需要。如果走市場(chǎng)化，就應該讓它自己獨立，讓它自己找飯吃。

6.關(guān)于競價(jià)上網(wǎng)

實(shí)現競價(jià)上網(wǎng)也是電力體制改革希望最終能做到的目標。其實(shí)在2002年電力體制改革之前的1999—2001年，受1998年亞洲金融危機的影響，我國用電需求下降，一度有過(guò)供大于求的情況。后來(lái)成為嚴重缺電省的浙江當時(shí)也一度電力供應寬松，所以率先嘗試了競價(jià)上網(wǎng)。他們引進(jìn)了國外的競價(jià)上網(wǎng)的報價(jià)軟件，結合浙江省的情況進(jìn)行了修改，通過(guò)計算機自動(dòng)比對，擇優(yōu)調度上網(wǎng)。電力系統的其他單位參觀(guān)了浙江的做法，試圖推廣。但亞洲金融危機的影響很快過(guò)去了，2002年起全國大部分地方又變得缺電了，浙江省尤為嚴重，競價(jià)上網(wǎng)已難繼續下去，自動(dòng)消亡了。電力體制改革之后，有的同志仍想推動(dòng)此事，于是新成立的電監會(huì )把電力供應相對寬松的東北電網(wǎng)作為試點(diǎn)，推行競價(jià)上網(wǎng)，但實(shí)施不久，包括電網(wǎng)公司和幾大電力公司的同志紛紛反映問(wèn)題，認為競價(jià)上網(wǎng)時(shí)機還不成熟，條件還不具備，企業(yè)虧損，要求停止試點(diǎn)。不久，這項試點(diǎn)也告終止。

總結我們嘗試競價(jià)上網(wǎng)的實(shí)踐，這是需要一定條件的，電力供應相對寬松是首先必須的，還需要定價(jià)制度等的配套改革。前幾年電力供應一直偏緊，通脹的威脅領(lǐng)導十分重視，煤電矛盾突出，盡快解決電力供應緊張成了主要矛盾，競價(jià)上網(wǎng)一直難以實(shí)施?，F在社會(huì )上對電力體制改革的意見(jiàn)有相當部分集中在價(jià)格改革上，把電價(jià)改革看作是電力體制改革的重要內容。其實(shí)，在現在的體制下這應屬于價(jià)格改革的范疇，這需要在一定的條件下繼續探索。

電力體制改革是一種漸進(jìn)的過(guò)程。輸配是否應該分離?輸配分離要和整個(gè)社會(huì )的進(jìn)步、社會(huì )能夠承受的能力相匹配，還要和其他的改革相匹配，比如說(shuō)價(jià)格體系改革。價(jià)格體系不到位，輸配怎么分開(kāi)?社會(huì )上還有人建議應制定能源法，使能源管理體制改革有法可依。能源局2007年發(fā)了一個(gè)征求意見(jiàn)稿，但至今一直推不下去。因為它涉及方方面面。究竟難在哪里?各部門(mén)都想把自己部門(mén)的一些權力、一些訴求放在法律里，想把三定方案沒(méi)有解決的問(wèn)題通過(guò)法律來(lái)解決。但是不能用法律解決三定方案沒(méi)有解決的問(wèn)題，電監會(huì )和能源局的關(guān)系沒(méi)有扯清楚，電監會(huì )希望在電力法中明確電監會(huì )的地位、職權，這樣的問(wèn)題靠電力法能扯清楚嗎?這就為修改或制定法律增加了難度。電監會(huì )現在又取消了。沒(méi)有把電監會(huì )的法律地位放在法律里是對的。

7.“改革要和生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應”

有些人認為，我國電力體制改革啟動(dòng)后，并未建立競價(jià)上網(wǎng)的市場(chǎng)機制，市場(chǎng)化改革仍停在路上，目前電力體制非計劃非市場(chǎng)，最為糟糕。但事實(shí)是在總的改革開(kāi)放大局下，電力體制改革邁出了歷史性的步伐，開(kāi)創(chuàng )了很好的局面。任何一個(gè)改革都是隨著(zhù)歷史的變遷在不斷地進(jìn)行調整完善的，不能拿后來(lái)的認識簡(jiǎn)單來(lái)衡量改革漸進(jìn)過(guò)程中一些做法的對還是不對。目前改革的過(guò)程充滿(mǎn)著(zhù)艱險和不同意見(jiàn)。

“摸著(zhù)石頭過(guò)河”，不爭論，這是鄧小平同志給我們留下的很大的精神遺產(chǎn)。當年因為有人對搞不搞特區有不同意見(jiàn)，為了化解這個(gè)矛盾，有人向鄧小平同志建議，是不是派個(gè)調查組到深圳再去搞一次調查?

鄧小平同志說(shuō)，時(shí)間寶貴，不搞爭論。如果我們不斷地爭論，恐怕連深圳特區都搞不起來(lái)。我們現在不要忘記他這句話(huà)。電力體制改革能走到今天這個(gè)局面是非常不容易的，接著(zhù)往下走，不能憑空設想，應該立足現實(shí)。

8.我國能源體制改革的方向

社會(huì )上對電力乃至整個(gè)能源體制的改革十分關(guān)注，有很大的期許，但毋庸諱言，關(guān)于改革的方向和改革的內容也有很多爭議。例如：電力體制改革，有人認為應將電網(wǎng)進(jìn)一步拆分，應該進(jìn)行輸配分開(kāi)。對電價(jià)、油價(jià)、氣價(jià)形成機制應進(jìn)一步進(jìn)行市場(chǎng)化改革。但如何進(jìn)行市場(chǎng)化改革也缺乏具體的操作內容，多數停留在口號式的議論上。對原油、天然氣進(jìn)口權是否應該放開(kāi)等等都是社會(huì )熱議的話(huà)題。

什么是大家心目中最理想的能源體制模式實(shí)際上是不清晰的。

二、經(jīng)驗啟示

總結和回顧電力體制改革的過(guò)程，有一些啟示性的經(jīng)驗。

第一，世界上沒(méi)有統一的電力或能源體制模式，采用什么體制要根據各國的國情、發(fā)展階段而選擇，并且在發(fā)展過(guò)程中逐步調整完善。西方資本主義國家采用的電力或能源體制也是五花八門(mén)、各不相同。例如：法國電力至今仍是國有獨家經(jīng)營(yíng)的模式，美、英、日、德采用的體制也各不相同。美國在美洲大開(kāi)發(fā)后逐步發(fā)展起來(lái)的電力體制推崇自由化的模式，結果網(wǎng)絡(luò )不清晰，事故頻發(fā)，連他們自己都承認美國電力系統目前在世界上并不是最先進(jìn)的。俄羅斯的電力體制正如前所述，普京總統親自開(kāi)會(huì )部署，還在調整。中國的能源管理體制究竟好不好，在世界上沒(méi)有參照國，還是要根據中國國情和發(fā)展階段走中國自己的道路。

第二，別的國家采用什么體制不是我們衡量體制和改革正確與否的標準;在電力體制改革中“一張網(wǎng)”還是“幾張網(wǎng)”也不是電力體制改革正確與否的標準。衡量一個(gè)體制、一項改革正確與否的標準是看該體制和改革是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，是否與該國的發(fā)展階段相適應，就像檢驗真理的唯一標準是實(shí)踐一樣。而我們有些人習慣拿外國是怎么做的來(lái)批評我們的體制，尤其喜歡拿發(fā)達資本主義國家的體制為參照衡量我們的體制。但是美債、歐債危機的發(fā)生，美東大停電的事實(shí)告訴我們，資本主義制度并不是十全十美的。

第三，電力體制改革十年來(lái)特別是近五年來(lái)我國電力建設和技術(shù)進(jìn)步空前。近五年新增裝機容量是前55年的總和。十年新增裝機容量超過(guò)7億千瓦，相當于一年一個(gè)英國的裝機容量。水力發(fā)電五年新增裝機容量是自1910年中國有水電以來(lái)95年裝機容量的總和。2011年底水電裝機容量總和達到2.3億千瓦，居世界第一。新能源發(fā)電異軍突起，中國的風(fēng)力發(fā)電十年前在世界上還默默無(wú)聞，十年間裝機容量達到6000萬(wàn)千瓦，崛起為世界第一風(fēng)電大國。十年過(guò)去了，物價(jià)上漲，但電力建設成本不升反而穩中有降。這十年中國的電力發(fā)展創(chuàng )造了中國電力建設史上前所未有的速度，也是世界電力建設史上前所未有的速度，電力沒(méi)有拖國民經(jīng)濟發(fā)展的后腿，相反發(fā)展速度高于國民經(jīng)濟發(fā)展速度，保障了我國經(jīng)濟持續穩定快速發(fā)展，結束了長(cháng)期困擾我國經(jīng)濟發(fā)展電力短缺的瓶頸制約。電力技術(shù)和電力裝備也迅速趕上了世界先進(jìn)水平。通過(guò)引進(jìn)—消化—吸收—再創(chuàng )新我國在世界上創(chuàng )造了多項第一：第一個(gè)開(kāi)發(fā)了百萬(wàn)千瓦風(fēng)冷機組，第一個(gè)生產(chǎn)60萬(wàn)千瓦循環(huán)流化床鍋爐，生產(chǎn)建設運行世界上電壓等級最高的±800千伏直流輸電和1000千伏交流輸電工程，生產(chǎn)建設運行33臺百萬(wàn)千瓦超超臨界機組，等等。我國迅速崛起為世界上最大的能源生產(chǎn)國和消費國，13億人口的大國年人均能耗上升到2.7噸標準煤，略高于世界平均水平。

作為世界上最大的能源生產(chǎn)國卻沒(méi)有設能源部，在世界各大國政府中能源管理機構最小。這說(shuō)明了這十年我國電力和能源生產(chǎn)力得到了極大的解放和發(fā)展，我國的電力和能源體制是適合我國現有發(fā)展階段的體制，我們的體制比許多資本主義體制更具優(yōu)越性。不能罔顧事實(shí)把我國的電力和能源體制改革說(shuō)得一塌糊涂!這種唱衰我國建設成就和改革成果的論調不符合事實(shí)。

第四，我國改革的一條成功經(jīng)驗是“摸著(zhù)石頭過(guò)河”，看準了的、成熟了的就改，一時(shí)看不準、尚不成熟的緩一緩待時(shí)機成熟了再改。實(shí)踐證明我國的改革方法要比蘇聯(lián)解體后采取的休克療法和激進(jìn)的私有化都要成功，也為世界所公認。

第五，改革必須配套進(jìn)行，電力和能源體制的改革必須和價(jià)格、政府管理機構改革、投融資體制改革相適應，要和法制建設的進(jìn)程相適應。除電力以外的能源領(lǐng)域還包括油氣、煤炭、新能源，電力體制改革的基本經(jīng)驗同樣適合于這些領(lǐng)域。社會(huì )上批評油氣壟斷在中石油、中石化少數央企手中，被戲稱(chēng)為“兩桶油”。對油價(jià)形成機制和原油、天然氣的進(jìn)口權集中于兩家央企手中批評意見(jiàn)很多，要求改革的呼聲很高。在煤炭領(lǐng)域，計劃經(jīng)濟時(shí)代延續下來(lái)的煤炭訂貨會(huì )進(jìn)行產(chǎn)需銜接的方式正在改變，煤電矛盾引發(fā)了對電價(jià)改革的思考。新能源的崛起和挫折將新的改革課題放在了我們面前。已經(jīng)二十多年的電力法、煤炭法有不少內容已不適應變化了的體制和形勢，需要修訂。能源法至今尚在研究中。

改革的根本目的是為了促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。我國在短時(shí)間內變成了世界上第一大能源生產(chǎn)國和消費國，但我國能源結構以煤為主非常突出，煤發(fā)電占了發(fā)電量的78%，核電只占1.97%，風(fēng)電、太陽(yáng)能雖然發(fā)展迅速，但只占發(fā)電量的2%。

近年來(lái)愈演愈烈的霧霾引起了社會(huì )的關(guān)注，警示我們應加快產(chǎn)業(yè)結構和發(fā)展模式的調整，加快能源結構的調整。經(jīng)過(guò)這幾年的快速發(fā)展，我國水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能為代表的可再生能源發(fā)電已超過(guò)20%，今后的發(fā)展潛力依然很大。應該進(jìn)一步增加核電的比重，世界上核發(fā)電約占全部發(fā)電的15%，而我國目前不到2%，這是造成煤在能源中比例一直居高不下的一個(gè)原因。應該加快完善電網(wǎng)結構，使新能源能在更大范圍內消納，改變棄風(fēng)棄水的狀況。我國能源結構改革沒(méi)有終點(diǎn)，是與時(shí)俱進(jìn)不斷完善、與社會(huì )發(fā)展相適應的過(guò)程。我們需要的是改革和發(fā)展的弄潮兒，不是在改革發(fā)展大潮旁指手畫(huà)腳、紙上談兵的觀(guān)潮派。實(shí)干興邦，空談?wù)`國。我們要理直氣壯地走中國特色社會(huì )主義道路，面對別的國家的體制我們應吸取適合我國國情的部分，但不必妄自菲薄，處處照搬外國的做法。

本文節選自作者專(zhuān)著(zhù)《篳路藍縷：世紀工程決策建設記述》。