兩會(huì )快評| 從政府工作報告看PPP模式新機遇

李克強總理在今年3月5日的政府工作報告（以下簡(jiǎn)稱(chēng)報告）中總結了近五年國內經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展成就，并提出了2018年的政府工作目標及重點(diǎn)工作安排。從政府工作報告中可以看到國家在未來(lái)幾年將對精準扶貧、鄉村振興、新型城鎮化建設、棚戶(hù)改造、污染防治及生態(tài)文明建設、高科技及新興產(chǎn)業(yè)、鐵路公路等基建投資、污水處理、教育、健康養老等領(lǐng)域加大扶持及改革力度，推進(jìn)國資國企改革，深化中央與地方財稅體制改革。

可以看到，這些領(lǐng)域絕大部分正是PPP模式廣為運用的領(lǐng)域，為PPP模式的進(jìn)一步發(fā)展和深化創(chuàng )造了機遇。這意味著(zhù)在未來(lái)幾年P(guān)PP模式仍將作為地方政府一種重要的項目實(shí)施及投融資工具，在提升當地基礎設施及公共服務(wù)建設水平，改善民生，推動(dòng)供給側改革，提高財政資金使用效率等方面發(fā)揮積極作用。

根據全國政府和社會(huì )資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫發(fā)布的數據，截至2017年12月末，平臺收錄管理庫和儲備清單PPP項目共計14424個(gè)，總投資額18.2萬(wàn)億元，同比上年度末分別增加3164個(gè)、4.7萬(wàn)億元。各地區各行業(yè)PPP項目數量和投資額持續增長(cháng)，表明我國對PPP模式的探索已經(jīng)取得了明顯的成效。但隨著(zhù)近兩年政策環(huán)境的不斷變化，PPP模式的運行呈現越來(lái)越規范、審慎的趨勢。國家對PPP項目的民資參與度、財政資源利用合理性、績(jì)效管理、風(fēng)險分配、政府履職及信用度等方面提出更高的要求。這同政府報告中支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展、梳理各級政府財政責任、實(shí)施財政績(jì)效管理、化解地方債務(wù)風(fēng)險等工作目標同出一轍。

（一）鼓勵民資參與PPP項目

李克強總理在政府報告中強調：“支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展。堅持‘兩個(gè)毫不動(dòng)搖’，堅持權利平等、機會(huì )平等、規則平等，全面落實(shí)支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展的政策措施，認真解決民營(yíng)企業(yè)反映的突出問(wèn)題，堅決破除各種隱性壁壘。構建‘親清新’型政商關(guān)系，健全企業(yè)家參與涉企政策制定機制。激發(fā)和保護企業(yè)家精神，增強企業(yè)家信心，讓民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟浪潮中盡顯身手。……落實(shí)鼓勵民間投資政策措施，在鐵路、民航、油氣、電信等領(lǐng)域推出一批有吸引力的項目，務(wù)必使民間資本進(jìn)得來(lái)、能發(fā)展。”

目前，在PPP的實(shí)踐中，大部分民營(yíng)資本參與PPP項目還存在融資能力、承攬能力等方面的劣勢；在某些重點(diǎn)領(lǐng)域中，也仍然存在對民營(yíng)企業(yè)各種形式的隱形壁壘。但是從財政部今年2月發(fā)布的第四批PPP示范項目分析報告來(lái)看，今年入選示范項目的評定標準已經(jīng)向民營(yíng)企業(yè)傾斜。民營(yíng)企業(yè)參與項目143個(gè)、投資額2429億元，占比分別為57.9%和51%，高于前三批落地項目46.9%的民營(yíng)企業(yè)參與率。

但是，壟斷領(lǐng)域的開(kāi)放從來(lái)都不是一蹴而就的，“民資進(jìn)得來(lái)”還只是第一步，如何拓展民營(yíng)資本的發(fā)展空間，發(fā)揮其靈活、專(zhuān)業(yè)、創(chuàng )新優(yōu)勢，需要各級政府進(jìn)一步研究、落實(shí)。國家和地方政府已經(jīng)開(kāi)始出臺具體辦法支持民資參與PPP項目。財政部表示下一步將積極推動(dòng)示范項目與民營(yíng)企業(yè)對接，繼續加大以獎代補資金、中國PPP基金對民營(yíng)企業(yè)參與項目的傾斜力度；省級財政部門(mén)也緊隨中央號召，如江蘇省制定了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵、支持民營(yíng)資本參與政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目的實(shí)施意見(jiàn)》，通過(guò)加大基礎設施領(lǐng)域開(kāi)放力度、夯實(shí)民資優(yōu)先制度保障、降低民資參與門(mén)檻、加大扶持力度、建設PPP誠信體系等五大措施鼓勵民營(yíng)資本參與PPP項目。

（二）打好三大攻堅戰，PPP助力重點(diǎn)領(lǐng)域工作

政府報告中提出推動(dòng)重點(diǎn)風(fēng)險防范化解取得明顯進(jìn)展，加大精準脫貧力度，推進(jìn)污染防治取得更大成效三大攻堅任務(wù)，包括健全規范政府舉債融資機制，積極穩妥處理存量債務(wù)，對扶貧地區深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、教育、健康、生態(tài)扶貧，補齊基礎設施和公共服務(wù)短板，從工業(yè)改造、農林業(yè)改革發(fā)展、污水治理等多方面防治污染等具體內容。除此之外，報告還提出大力實(shí)施鄉村振興戰略、推進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展戰略、提高新型城鎮化質(zhì)量、發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關(guān)鍵性作用、提高保障和改善民生水平等多項政府工作建議。

在政府債務(wù)融資風(fēng)險防范方面，PPP是分擔政府融資風(fēng)險，減輕財政壓力，盤(pán)活存量資源的重要手段。在精準扶貧、基礎設施建設、城鄉發(fā)展、生態(tài)保護等方面，PPP也具備很大的適用空間，是政府近年來(lái)重點(diǎn)考慮的項目實(shí)施方式，并在各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域已取得明顯的成效。尤其是在精準扶貧和帶動(dòng)區域發(fā)展方面，從財政部第四批示范項目來(lái)看，西部地區、連片特困地區推廣PPP模式成效明顯，PPP對當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展也具有較大的助推作用。

此外，在政府報告中表示，今年要完成鐵路投資7320億元、公路水運投資1.8萬(wàn)億元左右，水利在建投資規模達到1萬(wàn)億元。重大基礎設施建設繼續向中西部地區傾斜。實(shí)施新一輪重大技術(shù)改造升級工程。中央預算內投資安排5376億元，比去年增加300億元。這為PPP未來(lái)幾年的發(fā)展也鋪墊了廣闊的市場(chǎng)空間。

（三）政府切實(shí)履行職能，為PPP保駕護航

李克強總理在今年的政府工作報告中再次提到，堅持依法全面履行政府職能，政府要信守承諾，決不能“新官不理舊賬”。由于PPP生命周期往往會(huì )跨越幾個(gè)行政周期，地方政府如果缺乏契約精神，必然導致社會(huì )資本喪失合作信心，使得PPP推廣受阻。今年報告再次重申此問(wèn)題，反應了國家對加強政府誠信建設，建設政府與社會(huì )資本合作信用體制的決心。這在財政部《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）和第四批示范項目評審結果也有所體現，進(jìn)一步強調了規范信息公開(kāi)、落實(shí)責任主體的規定，強化社會(huì )監督，發(fā)揮項目入庫的增信作用。

2018年是貫徹黨的十九大精神的開(kāi)局之年，是改革開(kāi)放40周年，是決勝全面建成小康社會(huì )，實(shí)施“十三五”規劃承上啟下的關(guān)鍵一年。目前，我國經(jīng)濟已由高速增長(cháng)階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，要圍繞建設現代化經(jīng)濟體系，堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先。PPP不僅僅是投融資模式，在為公共服務(wù)領(lǐng)域引入管理經(jīng)驗和效率、推進(jìn)政府職能轉變、完善政府工作制度方面具有更重大的意義。2018年的政府工作報告體現了國家對于不斷完善制度體系所做出的努力，這必將進(jìn)一步促進(jìn)政府與社會(huì )資本合作的深化發(fā)展。

本文作者經(jīng)楚、彭程，現就職于中國投資咨詢(xún)有限責任公司政府與公共咨詢(xún)事業(yè)部，文章為作者獨立觀(guān)點(diǎn)，不代表中國投資咨詢(xún)立場(chǎng)。