林伯強：中國需重點(diǎn)支持非常規油氣發(fā)展

《能源發(fā)展“十三五”規劃》提出，中國天然氣占能源消費比重力爭從2016年的6.28%提升為2020年的10%。假定一個(gè)比較保守的能源需求增長(cháng)，預計中國天然氣2020年消費將超過(guò)3600億立方米，今后幾年年均增速需達15%以上。目前中國天然氣對外依存已達35%，政府需要支持非常規油氣發(fā)展來(lái)滿(mǎn)足快速增長(cháng)的天然氣需求。

目前中國在非常規油氣勘探開(kāi)發(fā)方面取得了一些進(jìn)展。在頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)方面，四川盆地累計探明頁(yè)巖氣地質(zhì)儲量7643億立方米，其中重慶涪陵頁(yè)巖氣田探明儲量6008億立方米，據說(shuō)是目前北美之外最大的頁(yè)巖氣田，預計2017年底產(chǎn)能達100億立方米。2016年中國頁(yè)巖氣產(chǎn)量達到78.8億立方米，雖然這個(gè)量對比美國的頁(yè)巖氣產(chǎn)量微不足道，但也是僅次于美國、加拿大的世界第三位?？梢哉f(shuō)，目前中國已基本掌握了頁(yè)巖氣技術(shù)，通過(guò)實(shí)踐初步發(fā)展了適合中國地質(zhì)條件的頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)體系。

中國非常規油氣仍處于發(fā)展起步探索階段，在勘探、開(kāi)發(fā)、環(huán)保技術(shù)上還與國際水平相差較大。盡管問(wèn)題很多，特別是礦權和氣權分離，中國在煤層氣勘探開(kāi)發(fā)上還是取得了比較大的進(jìn)展，包括勘探評價(jià)、產(chǎn)能建設、商業(yè)開(kāi)發(fā)等方面。煤層氣的儲量和產(chǎn)量增長(cháng)較快，目前探明煤層氣地質(zhì)儲量約3000億立方米，地面開(kāi)發(fā)的煤層氣產(chǎn)量2016年為45億立方米。

美國是全球非常規油氣發(fā)展最好的國家，起步早、支持力度大。美國地質(zhì)調查局從上世紀70年代起，大致每5年做一次全國油氣資源評價(jià)，從本世紀初將重點(diǎn)轉向了頁(yè)巖油氣、油砂及天然氣水合物等非常規油氣資源調查。同時(shí)，通過(guò)對技術(shù)創(chuàng )新的支持，很快提升了非常規油氣的競爭優(yōu)勢，支持了美國石油工業(yè)在低油價(jià)環(huán)境中的發(fā)展。

另一方面，非常規油氣是美國“能源獨立”戰略的重要一環(huán)。由于非常規油氣開(kāi)采技術(shù)取得突破和產(chǎn)量大幅增長(cháng)，美國能源價(jià)格近年來(lái)大幅降低。另外，非常規油氣的低污染排放有利于清潔生產(chǎn)和能源結構優(yōu)化。近年來(lái)美國能源成本降低促進(jìn)了美國制造業(yè)的發(fā)展，特別是增強了高耗能行業(yè)的競爭力。同時(shí)，非常規油氣快速發(fā)展減少了美國油氣進(jìn)口，降低了其對中東的石油依賴(lài)，也從供應和價(jià)格上改變了全球油氣市場(chǎng)供需格局。

我們可以借鑒美國政府對非常規油氣發(fā)展的支持政策。美國對非常規油氣資源特別是頁(yè)巖氣的勘探開(kāi)發(fā)的扶持政策，主要表現在稅收減免、財政補貼、管道運輸第三方準入和技術(shù)規范和研發(fā)等多方面。美國能源監管體系關(guān)注非常規油氣開(kāi)發(fā)的可持續發(fā)展，比如說(shuō)頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)存在環(huán)境影響，需要特別重視對開(kāi)發(fā)的環(huán)境影響監管，嚴格規范開(kāi)發(fā)的各個(gè)方面的環(huán)境評估和檢測。最后，美國法律體系為非常規油氣開(kāi)發(fā)提供有效支撐。美國嚴格監管頁(yè)巖油氣開(kāi)發(fā)的各個(gè)環(huán)節，通過(guò)資源產(chǎn)權和地表權利等法律法規以保障其持續增長(cháng)。

從某種意義上說(shuō)，中國對非常規油氣的追求，反映了能源消費大國對能源獨立的要求和渴望。長(cháng)期以來(lái)，石油以中東為主要供應中心地，增加了油氣的流通成本，也引發(fā)了能源安全擔憂(yōu)。對政府來(lái)說(shuō)，發(fā)展非常規油氣，能夠提高天然氣比例，改變能源結構，替代煤炭，支持清潔發(fā)展，提高國內油氣產(chǎn)出，保障能源安全，甚至可以影響油氣地緣政治格局。另一方面，一般來(lái)說(shuō)，非常規油氣資源高效清潔，有利于減少城市環(huán)境污染。對石油企業(yè)來(lái)說(shuō)，當常規油氣發(fā)展受資源限制時(shí)，非常規能源發(fā)展是進(jìn)一步發(fā)展乃至企業(yè)生存的重要途徑。

非常規油氣資源開(kāi)發(fā)有一個(gè)過(guò)程，只有在開(kāi)發(fā)技術(shù)成熟、成本合理的情況下，才可能大規模開(kāi)發(fā)，主要條件包括主體開(kāi)采技術(shù)成熟和商業(yè)開(kāi)發(fā)方式具備規?；?。當然，比較高的國際油價(jià)則是一個(gè)開(kāi)發(fā)的基本要求。

美國頁(yè)巖氣的發(fā)展歷程給中國非常規油氣發(fā)展以啟迪，主要體現在機制、技術(shù)和市場(chǎng)模式三個(gè)方面，其中技術(shù)是核心。由于地質(zhì)條件和市場(chǎng)等各方面的差異，中國難以簡(jiǎn)單復制美國的模式，在選區、資源識別和經(jīng)濟評價(jià)方面，需要配套探索。在開(kāi)采方面，由于目前非常規油氣的開(kāi)發(fā)還處于起步發(fā)展階段，需要學(xué)習和消化國際開(kāi)采技術(shù)，并通過(guò)規模開(kāi)發(fā)來(lái)攤薄成本，提升競爭力。在目前的起步發(fā)展時(shí)期，政府可以通過(guò)補貼或減稅來(lái)支持非常規油氣。此外，從中國煤層氣發(fā)展可以看出，僅依靠民營(yíng)企業(yè)靈活的機制和體制，還無(wú)法實(shí)現非常規油氣的快速發(fā)展，政府還需鼓勵成熟的大型油氣企業(yè)積極參與。

目前，中國油氣行業(yè)稅收制度比較粗放，沒(méi)有針對非常規油氣資源開(kāi)發(fā)系統的財稅政策。這方面可以借鑒美國的做法，制定相應的適合中國國情和適宜非常規油氣發(fā)展階段的稅收政策，可以推動(dòng)非常規油氣產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。

為了滿(mǎn)足國內天然氣需求的快速增長(cháng)，政府需要持續支持非常規油氣增長(cháng)。同時(shí)，政府應該明晰環(huán)境保護中的權責，以保障非常規油氣開(kāi)發(fā)中的環(huán)境成本最小化，盡可能把環(huán)境外部成本納入企業(yè)開(kāi)發(fā)成本?？梢灶A見(jiàn)，中國非常規油氣一旦突破技術(shù)桎梏和發(fā)展初期必經(jīng)的技術(shù)磨合，通過(guò)油氣改革配套而走向商業(yè)成熟及商業(yè)開(kāi)發(fā)，有可能取得比較快的發(fā)展，成為滿(mǎn)足中國油氣需求的重要力量。

（作者系廈門(mén)大學(xué)中國能源政策研究院院長(cháng)）