國企改革命題將從“管企業(yè)”轉向“管資本”

編者按：由國務(wù)院國資委、新華社指導，國資委新聞中心、國資委研究中心、經(jīng)濟參考報社主辦的首屆“中國企業(yè)改革發(fā)展論壇”，23日在京舉行。本次論壇的主題是“改革新動(dòng)能•優(yōu)化供給側”。

國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任、著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家陳清泰在論壇致辭中表示，某種意義上說(shuō)，當前這一輪國有企業(yè)改革的主導方面已經(jīng)不是“國有企業(yè)”的自身，而是在國家層面推進(jìn)國有資產(chǎn)實(shí)現形式的資本化。這次國有企業(yè)再改革的命題不是政府機構“如何改進(jìn)對國有企業(yè)的管理”，而是由“管企業(yè)”轉向“管資本為主”。這是十八屆三中全會(huì )決定關(guān)于國有企業(yè)改革理論的重大突破，是當前深化改革重要的突破口。

各位企業(yè)家、各位來(lái)賓：首先，祝賀中國企業(yè)改革發(fā)展論壇的召開(kāi)。在這里我想就澄清認識、凝聚力量、推進(jìn)國有企業(yè)改革講一點(diǎn)意見(jiàn)和大家一起討論。管資本為主是這一輪國有企業(yè)改革的亮點(diǎn)和突破口，針對當前的情況需要澄清認識、凝聚力量，加快國有企業(yè)改革。下面，我想講四點(diǎn)意見(jiàn)。

第一，國企深層次體制問(wèn)題最終要靠企業(yè)制度來(lái)解決。國有資產(chǎn)有兩種實(shí)現形式，也就是實(shí)物形態(tài)的國有企業(yè)和價(jià)值形態(tài)的資本；有兩種企業(yè)制度，一種是國有企業(yè)，另外一種是公司制度；相應的，政府有兩種管理方式：一種是管企業(yè)，另一種是管資本。目前，在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域頂層國有企業(yè)仍受企業(yè)法調節，隨著(zhù)經(jīng)濟體制轉型，政府管企業(yè)的體制受到了越來(lái)越嚴峻的挑戰。為增強國有企業(yè)活力，不知政府發(fā)了多少文件、出臺了多少政策。一方面想盡辦法向企業(yè)放權，另外一方面又想盡辦法加強對企業(yè)的監管。為改變政企不分，政府也曾試圖在企業(yè)管企業(yè)的框架內找到一種管而不死、放而不亂的度，但是多次嘗試并不成功。在漫長(cháng)的20多年間，我們一直在“放”與“收”之間徘徊，未能擺脫“一放就亂、一管就死”的頑癥。

近十多年來(lái)，政府管企業(yè)的體制在不斷加強，每個(gè)企業(yè)頭上都有相應的行政級別，央企已經(jīng)成為一個(gè)專(zhuān)有名詞，各類(lèi)企業(yè)頭上都有一個(gè)所有制標簽分做體制內、體制外，政府和銀行對其有親有疏，政府把國有企業(yè)作為行使職能的工具，推進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)的抓手，承擔社會(huì )職能的基本單元。而黨政部門(mén)則分兵把口在企業(yè)之外管理著(zhù)本該由股東會(huì )、董事會(huì )管理的那些人和事。結果企業(yè)與政府捆綁得很緊，有多元目標，缺乏活力，面對激烈的競爭市場(chǎng)往往力不從心，走出去有時(shí)也難以被國際市場(chǎng)所接受。

面對這種情況企業(yè)深感無(wú)奈，政府也倍感糾結?？陀^(guān)地講，政企不分、所有權經(jīng)營(yíng)權不分等體制性問(wèn)題幾十年得不到解決，不是黨和政府不重視，不是政策處出的少和文件寫(xiě)得不到位。實(shí)踐證明，政策性調整不能替代體制性改革，《企業(yè)法》對放開(kāi)搞活國有企業(yè)的歷史作用是不可低估的，但是受改革進(jìn)程的局限，它的利益不可能超越政府管企業(yè)，只能在如何改善和規范管理中周旋，不能做到政企分開(kāi)；而《公司法》是適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的企業(yè)制度，它主張的則是公司的獨立地位和自我治理。因此，國有企業(yè)的轉制就是要由《企業(yè)法》規范轉向《公司法》調節，政府要擺脫管企業(yè)的糾結就要落實(shí)管資本為主、推進(jìn)頂層國有企業(yè)的整體改制，從《企業(yè)法》變軌到《公司法》，從行政隸屬關(guān)系轉變?yōu)楣蓹嚓P(guān)系。

從某種意義上說(shuō)，當前這一輪國有企業(yè)改革的主導方面已經(jīng)不是“國有企業(yè)”的自身，而是在國家層面推進(jìn)國有資產(chǎn)實(shí)現形式的資本化。這次國有企業(yè)再改革的命題不是政府機構“如何改進(jìn)對國有企業(yè)的管理”，而是由“管企業(yè)”轉向“管資本為主”。這是十八屆三中全會(huì )決定關(guān)于國有企業(yè)改革理論的重大突破，是當前深化改革重要的突破口。

第二，重溫“建立現代企業(yè)制度”有重要的現實(shí)意義。按照傳統理論，公有制對應的是計劃經(jīng)濟，搞市場(chǎng)經(jīng)濟就得私有化，但是這兩者都不符合我們的國情。社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的重要內涵是保持較大份額的公有制、國有經(jīng)濟，同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟的高效率。這就提出了一個(gè)在國有經(jīng)濟的范疇能否構造出各自獨立的市場(chǎng)主體的問(wèn)題。

在排除私有化的情況下，唯一的途徑就是借助現代公司的制度安排，形成包括國有資本投資的千萬(wàn)個(gè)獨立的市場(chǎng)主體?；谶@樣的原因，黨的十四屆三中全會(huì )極其深刻地指出，“以公有制為主體的現代企業(yè)制度是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的基礎”；“產(chǎn)權清晰、權責明確，政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，并對現代企業(yè)制度的特征做了精準的概括：第一，產(chǎn)權關(guān)系明晰，企業(yè)擁有包括國家在內的出資者投資形成的全部法人財產(chǎn)權，是享有民事權利、承擔民事責任的法人實(shí)體。第二，企業(yè)以其全部法人財產(chǎn)依法自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧。第三，出資者按投入企業(yè)的資本額享有所有者權益，對企業(yè)的債務(wù)承擔有限責任；第四，企業(yè)按照市場(chǎng)需要組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，政府不直接干預，長(cháng)期虧損資不抵債的依法破產(chǎn)；第五，建立科學(xué)的企業(yè)領(lǐng)導體制和組織管理制度。

時(shí)間已經(jīng)過(guò)去20多年，現代企業(yè)制度如上的特征在企業(yè)中尚未普遍、完整地體現，導致政企不分、所有權經(jīng)營(yíng)權不分等基本問(wèn)題還在困擾著(zhù)我們。今天很多糾結和爭論的原因就是后來(lái)對建立現代企業(yè)制度的初衷缺乏理解，主要精力放在了如何管企業(yè)、如何用政府的力量推動(dòng)把企業(yè)做大做強，輕視了企業(yè)制度轉型的重要性。

第三，管資本為主的兩種理解、兩種做法、兩種結果。管資本為主的改革是一件新事物，在實(shí)踐中還有一些含混的概念需要澄清。在一些文件中把管資本與管企業(yè)的概念、管理方式混雜在一起，監管機構除了管企業(yè)還要管資本，使企業(yè)不知所措。

實(shí)際上，目前對管資本為主存在著(zhù)兩種理解。一種理解認為“管資本”是指國家所有權機構直接監管的對象由“企業(yè)”轉變?yōu)?ldquo;資本”，實(shí)現這個(gè)轉變的前提是國有資產(chǎn)必須由實(shí)物形態(tài)的“企業(yè)”，轉變?yōu)閮r(jià)值形態(tài)的“資本”，否則就沒(méi)有“資本”這個(gè)對象以供監管。例如，銀行業(yè)本世紀初通過(guò)整體改制上市實(shí)現了國有資產(chǎn)的資本化—證券化，但是在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，這一過(guò)程尚未啟動(dòng)。

資本化后，出資人機構監管的對象就是國有資本投資運營(yíng)機構，與實(shí)體企業(yè)不再有直接的產(chǎn)權關(guān)系，也無(wú)權穿越投資運營(yíng)機構干預其投資的公司，政企分開(kāi)將順理成章。另外，“管資本為主”是指在競爭性領(lǐng)域國有資產(chǎn)應該盡數地資本化、證券化，而在某些特殊領(lǐng)域不排除政府直接管企業(yè)，但應限定在市場(chǎng)失靈的較小范圍，基本不對市場(chǎng)配置資源產(chǎn)生影響。頂層國有企業(yè)整體公司制改制需要一個(gè)過(guò)程，在這期間，監管部門(mén)仍需“管企業(yè)”。但是主要精力應逐漸轉向做好兩件事：一件是推進(jìn)頂層國有企業(yè)的整體改制，另一個(gè)是深入研究管資本的體制框架、實(shí)施方案以及政策措施。

對“管資本為主”還有另外一種理解。那就是不太理會(huì )頂層國有企業(yè)的整體改制，以及監管對象向資本的轉變。認為管資本為主，是在繼續強化對未轉制企業(yè)監管的同時(shí)，還要把監管擴展到這些企業(yè)可以運作的那些“資本”，包括重點(diǎn)管好這些企業(yè)的“國有資本布局”等等。這種理解的要點(diǎn)是監管機構管企業(yè)的體制不變、范圍逐漸擴大，帶來(lái)的結果是長(cháng)期困擾我們的那些體制性問(wèn)題無(wú)法解決，將繼續在“一管就死、一放就亂”中兜圈子。管資本為主是中央的重要決策，是解決長(cháng)期困擾我們的諸多體制矛盾的一把鑰匙，但是兩種理解、兩種做法會(huì )產(chǎn)生不同的結果。

第四，科學(xué)界定“國有企業(yè)”，把握企業(yè)轉制的方向。目前兩類(lèi)企業(yè)制度“并存”，但絕不是兩種企業(yè)制度“并重”?，F代企業(yè)制度是改革的方向，傳統國有企業(yè)應逐漸向公司制度轉型、在條件具備的時(shí)候要加速轉型，因為與管資本對接的不是傳統國有企業(yè)，而是混合所有制的股份制公司。目前，政府文件和媒體都籠統地把市場(chǎng)主體叫做“企業(yè)”，把與國有資產(chǎn)有直接或間接關(guān)系的統稱(chēng)為“國有企業(yè)”。這種稱(chēng)謂上的混淆，造成了概念上的混淆、政策混淆。監管部門(mén)根據需要不斷地出臺改進(jìn)和加強國有企業(yè)管理的規定，但是這里所指的“國有企業(yè)”卻沒(méi)有準確的界定。是針對所有“被稱(chēng)作國有企業(yè)”的范圍，還是指針對按《企業(yè)法》注冊的那些公司呢企業(yè)？如果把“國有企業(yè)”的規定要求國有投資的“公司”，甚至穿越“國有企業(yè)”要求其投資或控股的公司都照章執行，這就把現代公司制度拉回到了傳統國有企業(yè)，使兩種企業(yè)制度各自清晰的屬性變得模糊。

國有企業(yè)“轉制”的關(guān)鍵是“轉”。在這個(gè)過(guò)程中清晰地界定兩種企業(yè)制度十分的重要。因為這涉及政企關(guān)系的轉軌，監管制度的轉軌、治理結構的轉軌。政策制定和執行中的混淆搞不好會(huì )使國有企業(yè)轉制走過(guò)場(chǎng)。為此，在強化國有資本所有權管理的同時(shí)，對市場(chǎng)主體的分類(lèi)和稱(chēng)謂應該及時(shí)地由“所有制”轉向遵循企業(yè)制度：依照《企業(yè)法》調節的企業(yè)仍稱(chēng)作“國有企業(yè)”，按照《公司法》調節的應該通稱(chēng)為“公司”，政府對他們一視同仁。這不僅有利于國有企業(yè)轉制，而且有利于消除所有制鴻溝，進(jìn)一步解放生產(chǎn)力。

我就講這么一點(diǎn)意見(jiàn)。謝謝大家。