王金南：中國碳排放“雙控”制度框架與路線(xiàn)圖設計

編者按：2022年7月20-21日，以“碳中和與全球產(chǎn)業(yè)融合”為主題的“第四屆未來(lái)能源大會(huì )”在北京召開(kāi)，本次大會(huì )由中國能源研究會(huì )與中國能源網(wǎng)聯(lián)合主辦。會(huì )上，中國工程院院士，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院院長(cháng)王金南先生作了題為“ 中國碳排放“雙控”制度框架與路線(xiàn)圖設計”的主旨演講。

以下內容根據論壇演講實(shí)錄進(jìn)行整理。

各位領(lǐng)導、各位院士、各位專(zhuān)家早上好!今天非常高興參加第四屆未來(lái)能源大會(huì )，與大家一塊共享關(guān)于中國碳排放雙控制度框架這個(gè)題目。

我記得兩年之前講過(guò)這個(gè)話(huà)題，但是在今天講這個(gè)話(huà)題和兩年之前背景還是發(fā)生了非常大的變化，我主要講兩個(gè)問(wèn)題。一個(gè)是為什么要建立碳排放雙控制度，二是怎么建，個(gè)人的一些想法。

為什么要建?我想還是從基本的原理角度看，這張圖展示的是我們現在從科學(xué)層面上認識到我們全球氣候變化溫升和大氣當中的二氧化碳濃度上升密切相關(guān)，這是一個(gè)科學(xué)的認識。在這個(gè)基礎上大家又發(fā)現溫室氣體排放里很大一部分是二氧化碳，就是跟我們能源密切相關(guān)的碳排放，這涉及到一個(gè)政治上責任追究的問(wèn)題了。

誰(shuí)排的多，這就是總量的問(wèn)題，不是強度的問(wèn)題。IPCC提出來(lái)巴黎議定書(shū)里面關(guān)于1.5度，2度的目標下，它都有相應的碳預算的安排，大家看按照兩度的目標我們未來(lái)的幾十年，每年的預算是113億噸二氧化碳，1.5度這個(gè)目標，這個(gè)預算下降到38億噸，預算很小。

所以我們認為全球碳預算和減排的核心就是排放和總量分配，根據聯(lián)合國環(huán)境署的報告，從人的個(gè)體角度說(shuō)全世界最富裕的1%的人口排放總量是最窮的50%人口排放量的2倍，我們個(gè)體之間二氧化碳的排放量差異是非常大的，在座的差異也是非常大的。

最近我看到一份報告，美國有一所大學(xué)做的把主要的國家從1990年-2014年碳排放累計的排放造成對其他國家的損失，用貨幣化算出來(lái)，美國第一，中國第二，美國16.5%，中國15.8%，兩萬(wàn)億，這個(gè)是1.83億，隱藏的背后也是一個(gè)總量的問(wèn)題，有一些政治科學(xué)之間平衡的問(wèn)題，把時(shí)間坐標往前拉一拉，這個(gè)情況不是這樣的，說(shuō)的是1990-2014年。

我們看責任的問(wèn)題，二氧化碳在地球大氣層是很穩定的，所以它有累計的效益，也就是說(shuō)過(guò)去排放的二氧化碳還在發(fā)生溫室效應，按這個(gè)角度評價(jià)，美國排放占第一，它是占25%左右，歐盟排放占第二，28%，中國占到第三，這個(gè)時(shí)間可以再拉長(cháng)的，又不一樣了。

累計的人均排放量去算，大家看差異非常大，加拿大1700噸左右，美國是1500噸左右，咱們中國是200噸左右。所以說(shuō)現在都是人均的，還是歷史的，是說(shuō)一個(gè)總量的概念，人均排放量看，全世界平均的排放量2019年是4.85噸，中國在這個(gè)層面上是7.28，排第44位，美國很多，6.8。

從不同的維度大家去看這就是可以看到二氧化碳的排放量，這是我們從全球層面上看的問(wèn)題。

第二個(gè)問(wèn)題，我們從中國情況看，過(guò)去我們“十二五”，“十三五”實(shí)施的都是二氧化碳排放強度控制，今天所說(shuō)的“雙控”指的是強度控制和總量控制這兩個(gè)概念，大家看了這張圖還是欣喜的，大家知道從十八大之后，我們國家推進(jìn)生態(tài)文明建設方面確實(shí)取得了舉世矚目的成就，大家看這個(gè)，我們經(jīng)濟GDP從2013年到2021年增加了94%，我們和老百姓相關(guān)的汽車(chē)保有量增加150%，下面一些和我們環(huán)境質(zhì)量相關(guān)的，資源相關(guān)的，用水量，能源消耗強度，碳的排放強度，PM2.5平均濃度下降58%，二氧化硫下降78%，重污染天數下降80%。一升一降足以展示十八大之后我們國家在生態(tài)文明建設方面取得的巨大成就。

但這里面客觀(guān)說(shuō)我們在對應國際上承諾，我們做的是一個(gè)強度的承諾，也就是說(shuō)單位GDP二氧化碳排放強度下降的指標，伴隨著(zhù)承諾的共識還有非化石能源，森林面積等等，我們國家這些承諾都是圓滿(mǎn)或者超額完成的，比如說(shuō)強度指標，我們承諾2005-2020年下降40%-45%，實(shí)際的情況我們下降48.3%，我們國家在這個(gè)層面上還是非常有國際信譽(yù)度的。

第三個(gè)問(wèn)題，我們習主席在2020年聯(lián)大上做出的雙碳的承諾，大家知道這是歷史性的，它的根本本質(zhì)就是要控制溫室氣體，控制二氧化碳總量，不是強度的概念。我們在這個(gè)過(guò)渡階段，在達峰之前還是需要這么做，這是需要認識到的。

這些概念下我們有碳達峰，碳中和，氣候中和，西方很多專(zhuān)家說(shuō)碳的零排放，溫室氣體的零排放，中和，要考慮碳匯那些東西，覺(jué)得這些東西意義不大，每個(gè)國家的變化也不一樣。不管怎么說(shuō)都說(shuō)的是排放總量的問(wèn)題。

對于我們國家來(lái)說(shuō)碳達峰，碳中和有三個(gè)維度上的問(wèn)題，我們需要說(shuō)清楚，我們中央發(fā)的兩個(gè)文件主要是指導性的。

一是國家的層面上我們什么時(shí)候達峰，什么時(shí)候中和，這個(gè)路線(xiàn)怎么走，這是大家研究的，總體的目標是2030年前達峰，國家指出有條件的地區可以率先達峰。

二是地方怎么達?不可能齊步走這種方式，這里面有很多的方式，我覺(jué)得從全國一盤(pán)棋角度來(lái)說(shuō)，全國的總量控制角度來(lái)說(shuō)提這個(gè)問(wèn)題有可能有些地方早一點(diǎn)，有些地方慢一點(diǎn)，這是都可能的，我國目前還沒(méi)有這么詳細的計劃。

三是對于我們這些主要的工業(yè)行業(yè)以及像電力，交通，建筑這些部門(mén)要提出這個(gè)目標，否則都是空的，必須落到重點(diǎn)行業(yè)上，落到重點(diǎn)地區上，我們在總量控制這個(gè)層面上，國家層面上是有這個(gè)需求的。

還有一個(gè)就是我們實(shí)現碳達峰，碳中和的任務(wù)是非常艱巨，我們國家從達峰到中和下降的速度技術(shù)的要求，投入的資金等等，都是前所未有的，在世界上來(lái)說(shuō)都是獨一無(wú)二的。同樣我們可以看到實(shí)施總量控制應該是克服碳排高峰一個(gè)有效的機制，假如說(shuō)放任大家隨便動(dòng)，這個(gè)層面機制攀高峰的機制可以約束住。

回到當前，碳市場(chǎng)正在發(fā)展，成為我們碳達峰，碳中和有效的市場(chǎng)經(jīng)濟手段，為了提高這個(gè)，我們從目前說(shuō)總量控制，有約束性的總量控制也是提高當前碳市場(chǎng)效率的重要制度?？礆W洲都是在總量控制下的碳市場(chǎng)，交易市場(chǎng)，我們國家這個(gè)市場(chǎng)叫強度控制，也就是說(shuō)把所有的電廠(chǎng)二氧化碳排放量除以每年發(fā)的電量，除出來(lái)強度，自然有上有下，和我們總量控制還是有本質(zhì)的區別。

所以在這個(gè)層面上，在這些技術(shù)條件下，中央提出來(lái)要建立碳雙控的政策需求，這是越來(lái)越緊迫的，所以說(shuō)幾次會(huì )議提到專(zhuān)門(mén)加快建立碳排放雙控制度，這是大家看到為什么要建這個(gè)事情，這是一個(gè)問(wèn)題。

還有一個(gè)問(wèn)題怎么建?從我們的研究角度提出一些看法，怎么建還有一些基本的原則，包括系統的觀(guān)念，我們現在以雙碳為目標，為核心，以推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )全面綠色轉型為方向，推動(dòng)能耗的雙控，我們能源消耗總量和萬(wàn)元GDP的能源消耗，能源的雙控轉向二氧化碳的雙控，我們能源雙控本身有缺陷。和碳市場(chǎng)要一體謀劃。

精準科學(xué)，這里面我們根據過(guò)去歷史上搞污染物排放總量控制也有很多的問(wèn)題，雖然我們現在總體來(lái)說(shuō)，從“十四五”角度來(lái)說(shuō)這個(gè)制度已經(jīng)弱化了，我們是面向質(zhì)量改善這個(gè)方向走，還有統籌推進(jìn)。剛才我說(shuō)的，國家層面上和地方，和部門(mén)行業(yè)怎么統籌推進(jìn)，還有協(xié)同增效。

從路線(xiàn)圖角度說(shuō)我們“十四五”開(kāi)展試點(diǎn)，“十五五”也很快了，“十四五”以強度控制為主，總量控制為輔，有條件的地方趕緊試，到“十五五”的時(shí)候，我個(gè)人的看法是我們基本上把二氧化碳總量控制這套制度建立起來(lái)，到“十五五”就是到達峰，這是一個(gè)時(shí)間表。

具體我們簡(jiǎn)單介紹一下，一個(gè)是確立碳排放總量控制，內涵是什么?包含哪些東西，目前大體上大家是比較一致的，首先國家碳排放總量控制，然后是地方的，然后是行業(yè)的，這三個(gè)維度上我們需要分別做，它們之間是相互聯(lián)系的。

第二個(gè)是想要控制必須要有手段，比如說(shuō)現在提出來(lái)碳排放評價(jià)，碳評，環(huán)評我們也在做，生態(tài)環(huán)境部門(mén)在做，把現在環(huán)評里面加入碳的約束，就足夠了，它的環(huán)評也是要改革的，這是控制增量和傳統污染物排放量是存量的消減，這是增量的控制，我們要達峰，這個(gè)不太一樣。有些地區也可以控制這個(gè)存量。這是我們第一個(gè)問(wèn)題。

還有雙控的技術(shù)路線(xiàn)圖怎么確立?我們也做了一些研究，一個(gè)是目標的問(wèn)題，我們現在2030年前達峰，給不給目標，假如說(shuō)現在不管，達到30億噸都有可能的。還有一個(gè)問(wèn)題，定了目標路徑是什么?未來(lái)能源向零碳化，清潔化發(fā)展，這就是最主要的途徑，這是我們雙控制度和能源發(fā)展是密切相關(guān)的。

我們建立排放系統，包括監督系統?，F在電廠(chǎng)排放是用核算方法還是檢測的方法，大家都在爭論，我個(gè)人看法這些大廠(chǎng)可以在現有的排放監測體系下加入進(jìn)去，可能幾十萬(wàn)塊錢(qián)，上百萬(wàn)塊錢(qián)的裝置，對電廠(chǎng)來(lái)說(shuō)不會(huì )存在太大的問(wèn)題，這樣把核算的問(wèn)題解決掉，歐洲和美國不太一樣，美國采用這種監測的方法。

第三個(gè)問(wèn)題建立碳排放總量控制制度，這里面有很多的問(wèn)題，控制范圍怎么確定，比如說(shuō)是不是一開(kāi)始把其他的溫室氣體都放進(jìn)來(lái)，還是二氧化碳，這都是確立的，實(shí)施的對象，碳市場(chǎng)指的就是電力行業(yè)，這個(gè)制度指的是主要行業(yè)中的哪幾個(gè)，80%，90%排放的工業(yè)行業(yè)，間接排放，直接排放怎么確定這些東西，都非常的復雜。

控制剛才地區行業(yè)總量，還有增量控制，還是絕對量控制，這都是不同的設計，指標怎么設計，統計怎么監管，這是系統工程，系統制度安排。我們現在都需要解決掉。

建立重構基于碳排放總量控制碳市場(chǎng)，也就是剛才講的未來(lái)提高目前全國的碳市場(chǎng)效能和水平，我們應該在碳市場(chǎng)給總量控制，我們給電力行業(yè)哪怕總量控制比較松懈，比較松的，現在強度控制大家可以理解，發(fā)電排放量越大，是沒(méi)有總量概念的，我們覺(jué)得還是要推動(dòng)。

還有一些配額的分配，怎么分?原始的配額是讓你有償取得還是無(wú)償取得，這都需要判斷，我們原來(lái)在污染物的排污交易里，大概從2013年開(kāi)始，新增的污染物這塊是要有償取得的，進(jìn)來(lái)的話(huà)，二氧化硫、氮氧化物要有場(chǎng)景，就是說(shuō)到現有市場(chǎng)里你去買(mǎi)。再就是國家的總量預留制度，因為一些大的項目涉及到國家的發(fā)展，舉個(gè)例子，像煤化工，我們在當前能源形勢下，它有個(gè)新的情況，這些指標是不是國家預留出來(lái)，原來(lái)控制二氧化硫和氮氧化物總量的時(shí)候，這是有預留指標的，甚至有些大省都會(huì )有預留的情況，這和我們市場(chǎng)要結合起來(lái)。

第五個(gè)是要建立碳排放總量控制的技術(shù)支撐體系，比如說(shuō)怎么分配，這是技術(shù)性很強的事情。你也不可能把強度指標一下扔到一邊去，比如說(shuō)單位發(fā)電量它排放的二氧化碳，這樣的績(jì)效指標，完全分到一塊，可能要把這兩部分結合起來(lái)。剛才我說(shuō)統計里面和監測里面，這套東西怎么弄，你的排放量怎么核查，這都涉及到技術(shù)問(wèn)題。

我的理解在這個(gè)層面上要去促進(jìn)，也能發(fā)展成為新的技術(shù)市場(chǎng)，而且只有這樣去做我們自己才能盡快占用這個(gè)技術(shù)市場(chǎng)，而不是讓國內市場(chǎng)和國際市場(chǎng)融合。

再是要做好總量控制和環(huán)境管理制度，這里面有很多。比如說(shuō)現在正在推進(jìn)的生態(tài)環(huán)境分析，環(huán)評制度該怎么做，我們在許可證制度又該怎么去做?，F在環(huán)境保護這塊，現在主要的問(wèn)題就是污染物，包括后面碳稅加進(jìn)去該怎么做，這都是很細的問(wèn)題。在這個(gè)方面，我們提出來(lái)要把目前的碳總量控制和污染物的減少耦合在一起，可以從區域這邊來(lái)看來(lái)協(xié)同。比如說(shuō)立法層面，怎么去加快建立碳排放總量控制的代表建設，這些制度怎么放到即將制定和應對氣候變化法或者碳綜合促進(jìn)法，怎么放進(jìn)去，現行的法律怎么改造，怎么讓這些因素排進(jìn)去。還有個(gè)標準的問(wèn)題，現在基本上是空白的，我們的產(chǎn)品性能和碳排放的性能，以及工業(yè)排放的排放標準，這都得協(xié)同來(lái)推進(jìn)。再是今后碳稅和環(huán)境保護稅，還有環(huán)評，許可證這塊我本人一直在建議，要叫排放許可證，差一個(gè)字都不行。國家也在說(shuō)二氧化碳不是污染物，之前已經(jīng)聲明了，所以排污許可證放進(jìn)去就有點(diǎn)小問(wèn)題了。

再是對降低企業(yè)的監測成本，這方面都是非常有好處的。到我們碳排放總量的監測和傳統污染物排放總量監測都放在一起，這兩個(gè)事情就能真正做到協(xié)同增效。再是管理平臺，因為傳統上我們大氣環(huán)境質(zhì)量改善它是有一套管理平臺的，相對來(lái)說(shuō)低碳的管理也有管理，這兩套平臺早前是分屬于不同的部門(mén)，現在是分屬于生態(tài)環(huán)境部里不同的司局。在這個(gè)層面上應該加強融合，否則你說(shuō)協(xié)同增效，很多東西就很難做。

再就是真正要去減污降碳協(xié)同增效，要開(kāi)發(fā)出一個(gè)指數來(lái)，來(lái)評價(jià)，什么才是真正的減污降碳，不同時(shí)期特點(diǎn)AB減污降碳這兩個(gè)工作主體是不太一樣的。目前階段來(lái)說(shuō)減污降碳，更多是減污來(lái)協(xié)同降碳，可能碳達峰之后更多是降碳來(lái)協(xié)同減污，不同階段主要矛盾也不一樣，我們要分別采取不同措施。

以上是我給大家共享的，關(guān)于碳排放雙控制度的個(gè)人研究的體會(huì )以及想法，僅供大家參考，謝謝!