兩會(huì )委員熱議流域治理

近年來(lái)，跨界水污染事件頻發(fā)，不僅影響人民群眾的生產(chǎn)生活，甚至引發(fā)社會(huì )問(wèn)題。

今年全國兩會(huì )期間，進(jìn)一步建立健全流域環(huán)境管理體制機制等問(wèn)題引發(fā)了代表委員們的熱議。

癥結：流域治理難成共識

從云南曲靖非法傾倒鉻渣事件到廣西鎘污染事件，從上海黃浦江死豬事件到蘭州自來(lái)水苯超標事件，一樁樁的水污染事件，令人觸目驚心、猝不及防。

流域的跨界水污染問(wèn)題，影響人民群眾的生產(chǎn)生活，流域水環(huán)境管理在統一執法、監測等方面同樣面臨很大挑戰。

流域作為一個(gè)生態(tài)系統，具有不可分割的整體性，但是行政區域劃分卻將這種整體性打破，從而給水環(huán)境管理帶來(lái)許多問(wèn)題。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，上下游競爭性用水的矛盾日益突出。

受到上游污染的地區，同樣也對下游地區造成污染。從根源上講，地方經(jīng)濟發(fā)展的沖動(dòng)和要求，使其在制定規劃和執行標準時(shí)，往往只局限于本區域內的環(huán)境容量和發(fā)展需求，不利于整個(gè)流域的環(huán)境管理。

一些地方政府因為各自的發(fā)展階段、利益訴求不完全一致，各自為政，導致各地在環(huán)保目標、政策標準、執法尺度方面難以統一。

事實(shí)上，除了按行政區域分割管理導致流域環(huán)境保護缺乏全局性，涉及流域管理的相關(guān)職權分散在各相關(guān)職能部門(mén)也不利于整個(gè)流域的環(huán)境管理。“多龍治水”的流域環(huán)境管理模式，一直被詬病。

為解決上述問(wèn)題，各地政府和相關(guān)職能部門(mén)一直在積極探索并實(shí)踐。

全國人大代表、四川省環(huán)保廳巡視員鐘勤建多年來(lái)關(guān)注長(cháng)江流域的水環(huán)境管理和發(fā)展問(wèn)題。他向記者介紹，為加強長(cháng)江流域的水環(huán)境保護，四川與貴州、云南等省份先后簽署了關(guān)于水污染防治的戰略合作協(xié)議，較早地嘗試了監測、執法和應急的統一工作。

環(huán)境保護部也依托全國水污染防治部際協(xié)調小組和長(cháng)江區域水污染防治小組研究探索建立長(cháng)江流域的環(huán)境污染防控治理協(xié)調工作機制。

但是，由于各省份需要銜接配合的事項涉及多個(gè)部門(mén)，沒(méi)有權威機構進(jìn)行統籌協(xié)調，一些流域環(huán)境問(wèn)題仍難以解決。

據介紹，現有的協(xié)調機制比較松散，權威性不足、協(xié)作力度不足、效率不夠高，對于涉及各方利益的問(wèn)題難以達成共識。

解題一：遼河經(jīng)驗可資借鑒

今年2月，中央深改組審議通過(guò)了《按流域設置環(huán)境監管和行政執法機構試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》)，推動(dòng)由傳統的“多龍治水”向按照流域水生態(tài)特點(diǎn)設立管理機構的轉變。

雖然《方案》審議通過(guò)后尚未全面實(shí)施，但現有的地方實(shí)踐經(jīng)驗可以提供一些借鑒。

2010年初,遼寧省以遼河干流河道管理范圍為主體,劃定遼河保護區,并在省、市、縣設立專(zhuān)門(mén)管理機構——遼河保護區管理局。遼河干流“劃區設局”，使遼河治理保護進(jìn)入了依法、有序、科學(xué)管理新時(shí)期，解決了過(guò)去想把遼河管好但管不了的問(wèn)題，解決了統籌上下游、左右岸的問(wèn)題，解決了明確責任、提高效率的問(wèn)題。

行政區域內的管理機制和環(huán)境管理目標統一相對容易，但是不同區域各管一段，分界點(diǎn)上的環(huán)境問(wèn)題仍然難以解決。

在這方面，環(huán)境保護部的派出執法機構——華北、華南、華東、西北、西南和東北環(huán)境保護督查中心負責各自區域的環(huán)境執法監督工作，雖與流域環(huán)境管理有所區別，但也為跨行政區域的環(huán)境管理提供了借鑒。

鐘勤建表示，流域管理涉及行政部門(mén)多，上下游的經(jīng)濟發(fā)展水平、自然資源稟賦也不盡相同。“流域問(wèn)題相對復雜，不能‘一刀切’。我建議參照城市的綜合執法模式，首先實(shí)現全流域的環(huán)境執法。”

全國政協(xié)委員、湖南省環(huán)保廳副廳長(cháng)潘碧靈也認為，不同流域應該根據其特點(diǎn)制定相應的環(huán)境監管和執法機構。以長(cháng)江流域為例，他建議，在上、中、下游分別建立環(huán)境監管和執法機構。

對于具體的機構設置，全國人大代表、金杜律師事務(wù)所合伙人吳青則認為，應該充分利用現有條件、節省行政成本，由流域內各地區代表組成管理委員會(huì )，共同進(jìn)行流域環(huán)境管理，也可以設立專(zhuān)門(mén)的流域環(huán)境管理部門(mén)。

解題二：統一管理才能長(cháng)效

“不管是哪種方式，一定要特別注意新設立的流域環(huán)境管理部門(mén)和現有相關(guān)職能部門(mén)的協(xié)調銜接問(wèn)題。”吳青表示。

設置新的管理機構，目的是解決流域環(huán)境管理中責權不明等問(wèn)題。吳青認為，首先應該從法律角度突破。要制定類(lèi)似《長(cháng)江法》的相關(guān)法律，依法全面系統地對流域防洪、水資源配置、水土保持、水資源保護等重大問(wèn)題的管理體制作出規定。

“一定要明確新機構的職能、權力和責任，也要明確其和現有部門(mén)之間的權責界限，這樣才能夠切實(shí)保護和管理整個(gè)流域的水環(huán)境。”吳青說(shuō)。

整合現有各部門(mén)的環(huán)境管理職權，建立統一的流域監管機構，勢必會(huì )削弱目前相關(guān)部門(mén)的職能。能否摒棄部門(mén)利益，建立長(cháng)效機制是關(guān)鍵。

“要從國家層面成立相應的管理機構。”潘碧靈表示，不能從部門(mén)利益角度看問(wèn)題，而要從全局出發(fā)。同時(shí)，他也表示，不管以哪種方式成立統一的流域監管機構，其核心目標都是保護和改善整個(gè)流域的環(huán)境質(zhì)量。

“遼河保護區管理局的模式是比較理想的。”鐘勤建表示，實(shí)現全流域的統一管理，從根本上解決流域環(huán)境保護和發(fā)展的協(xié)調統一問(wèn)題，除了環(huán)境監管和執法要設立統一機構，涉及流域的發(fā)展規劃、產(chǎn)業(yè)布局、準入標準等工作，也需要更全面、統一的部署和安排。