編纂環(huán)境法典 落實(shí)生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展要求

呂忠梅說(shuō)，通過(guò)編纂環(huán)境法典，可以解決分散式立法帶來(lái)的諸多問(wèn)題，有助于將生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展的要求真正落到實(shí)處。

環(huán)境法是改革開(kāi)放以來(lái)我國發(fā)展最為迅速、立法最為活躍的法律部門(mén)之一。經(jīng)過(guò)近40年的發(fā)展，環(huán)境法律體系的框架已基本形成，環(huán)境保護主要領(lǐng)域已基本實(shí)現有法可依。然而，與環(huán)境立法數量快速增長(cháng)形成強烈反差的是，我國近年來(lái)環(huán)境質(zhì)量總體仍未實(shí)現根本性好轉，環(huán)境糾紛也頻頻出現。

在全國人大代表、全國政協(xié)社會(huì )和法制委員會(huì )駐會(huì )副主任呂忠梅看來(lái)，這些反差的出現，與我國現行環(huán)境立法所采取的分散式立法模式密切相關(guān)。她表示，分散式立法模式難以解決行政部門(mén)主導環(huán)境立法的問(wèn)題，難以解決環(huán)境法律間的重疊與沖突問(wèn)題，難以解決法律修改滯后的問(wèn)題。

“消解上述弊端的有效路徑，就是編纂環(huán)境法典。”呂忠梅在接受本報記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)這樣表示。她建議將環(huán)境法典編纂列入第十三屆全國人大常委會(huì )立法計劃，并適時(shí)啟動(dòng)相關(guān)的研究論證工作，待條件成熟時(shí)提請審議。

關(guān)注 1　現行環(huán)境立法模式存在哪些問(wèn)題?

分散式的立法模式，導致了不同法律之間存在相互重疊與沖突等問(wèn)題

分散式環(huán)境立法有其特定的時(shí)代背景和歷史功績(jì)。隨著(zhù)環(huán)境保護進(jìn)入攻堅階段，這一模式的弊端也開(kāi)始出現。

“當前，我國環(huán)境立法已形成了較為完善的法律體系，立法數量蔚為可觀(guān)。但這些陸續制訂出臺的法律，前后時(shí)間不一，存在重復、沖突、空白、不銜接等一系列問(wèn)題。”呂忠梅說(shuō)。

據介紹，我國目前采取的是以《環(huán)境保護法》為統領(lǐng)，以污染防治法、自然資源法、生態(tài)保護法為主干，以行政法規、部門(mén)規章和地方性立法為補充的立法模式。這一模式在很大程度上促進(jìn)了我國環(huán)境立法的科學(xué)化，為我國環(huán)境法律體系的構建做出了不可磨滅的貢獻。但隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的飛速發(fā)展，這一模式已不能適應現實(shí)的需要。

讓呂忠梅等法學(xué)工作者感到困惑的是，《環(huán)境保護法》在2014年修訂的時(shí)候，當時(shí)已被確立為環(huán)境保護領(lǐng)域的綜合性法律，從理論上講應該有統領(lǐng)其他法律的地位或效力。但是從立法效力來(lái)講，全國人民代表大會(huì )通過(guò)的法律是基本法，全國人大常委會(huì )通過(guò)的法律為普通法，“我們現在通過(guò)的所有環(huán)境保護的法律都是由全國人大常委會(huì )通過(guò)的。所以新環(huán)保法實(shí)施后，多部單行法律修訂時(shí)，必然會(huì )遭遇尷尬。”

“國家已經(jīng)啟動(dòng)了多部單行環(huán)保法的修訂工作，這兩年環(huán)保法修訂過(guò)程中遇到的一個(gè)非常大的問(wèn)題，就是如何處理綜合性法律與單行法的關(guān)系問(wèn)題。從立法效力等級上看，《環(huán)境保護法》嚴格說(shuō)難以歸類(lèi)于基本法，它與《大氣污染防治法》《水污染防治法》《噪聲污染防治法》具有同等效力。但《環(huán)境保護法(修訂案)》的立法說(shuō)明中說(shuō)了它具有基礎性的地位。這就會(huì )帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題：各單行法在修訂時(shí)，如何處理與《環(huán)境保護法》之間的關(guān)系?是照搬《環(huán)境保護法》的內容還是根據《環(huán)境保護法》做出實(shí)施性制度安排?與環(huán)保法是銜接關(guān)系還是補充關(guān)系?”在呂忠梅看來(lái)，正是這種分散式立法模式，造成了環(huán)境保護領(lǐng)域法律之間的相互重疊與沖突。

這也導致了我國現行環(huán)境法律體系在一些方面呈現出碎片化、相互重疊乃至相互矛盾的狀態(tài)：將各污染防治單行法相比較，其篇章結構乃至條文內容相差不大，有些除了名稱(chēng)之外，大抵上能夠相互替代;一些省份的實(shí)施條例或者實(shí)施細則，也基本上是對單行立法的重復，甚至談不上細化;加之立法時(shí)間有先后，不同法律之間對于同一問(wèn)題的規定有時(shí)相互矛盾和相互沖突，導致法律執行和適用上的困難。

當前，我國實(shí)行立法規劃和年度立法計劃制度，每屆人大任期內通過(guò)的法律極為有限，而環(huán)境法律體系又較為龐大，當一部法律修訂時(shí)，若其他法律沒(méi)有進(jìn)行“一攬子”修訂，就會(huì )人為引起法律規定的不一致，從而導致法律適用的沖突。作為環(huán)境領(lǐng)域基礎性、綜合性法律的新《環(huán)境保護法》修訂后，其他單行立法亦應同時(shí)修訂。但截至目前，僅有《大氣污染防治法》完成了修改，《水污染防治法》的修改正在進(jìn)行中，其他法律尚未進(jìn)行修訂。

“因此，分散式立法模式難以解決法律的系統性問(wèn)題，對于法律的及時(shí)修訂也會(huì )帶來(lái)影響。”呂忠梅說(shuō)。

關(guān)注 2　編纂環(huán)境法典的必要性何在?

可以系統解決現行環(huán)境立法存在的重復、沖突、遺漏、滯后等問(wèn)題

當前，民法典的編纂工作正如火如荼，環(huán)境法典編纂很容易被認為是搭民法典的“便車(chē)”。但是在呂忠梅看來(lái)，事實(shí)上，與民法典相比，環(huán)境法典編纂有其內生的必要性與正當性。

“一方面，環(huán)境法典能夠較好地滿(mǎn)足環(huán)境保護工作對法律制度的整體性、系統性需求;另一方面，通過(guò)環(huán)境法典的編纂，可以系統解決現行環(huán)境立法存在的重復、沖突、遺漏、滯后等問(wèn)題，并通過(guò)國家立法機關(guān)主導立法的方式，消除過(guò)去環(huán)境立法存在的局限。”

“正如習近平總書(shū)記所講，山水林田湖是一個(gè)生命共同體，對山水林田湖進(jìn)行統一保護、統一修復是十分必要的。”呂忠梅說(shuō)，以民法為代表的傳統法律部門(mén)往往以靜止、孤立的視角看待環(huán)境問(wèn)題，忽略生態(tài)環(huán)境作為復雜系統的特性。只有編纂一部環(huán)境法典，才能實(shí)現對環(huán)境問(wèn)題的有效應對。

我國現行環(huán)境立法存在重復、沖突、遺漏、滯后等問(wèn)題，加上難以實(shí)現相關(guān)法律的“一攬子”修訂，導致上述問(wèn)題遲遲難以解決，嚴重影響了環(huán)境行政執法和法律適用工作。

“編纂一部環(huán)境法典，能夠克服上述問(wèn)題，并且能夠降低今后修改法律的難度;更為關(guān)鍵的是，環(huán)境法典作為環(huán)境領(lǐng)域的基本法律，涉及多個(gè)部門(mén)、多種利益的協(xié)調問(wèn)題，需要由全國人大及其常委會(huì )主導立法工作，能夠有效應對目前立法存在的問(wèn)題。”呂忠梅說(shuō)。

呂忠梅指出，通過(guò)法典化編纂，明確環(huán)境法在我國立法體系中的獨立領(lǐng)域地位，才能將《環(huán)境保護法》真正上升為基本法。真正解決將生態(tài)環(huán)境保護納入經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全過(guò)程，從立法上統籌考慮環(huán)境資源的經(jīng)濟價(jià)值與生態(tài)價(jià)值，當環(huán)境價(jià)值與其他價(jià)值發(fā)生沖突時(shí)，保證環(huán)境法可以從效力位階上與民商法、經(jīng)濟法等相互協(xié)調，實(shí)現保護優(yōu)先的價(jià)值目標。

“通過(guò)編纂環(huán)境法典，使《環(huán)境保護法》真正成為環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法，有助于提升環(huán)境保護的位階，真正落實(shí)生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展的要求。”呂忠梅說(shuō)。

關(guān)注 3　編纂環(huán)境法典時(shí)機和條件是否成熟?

編纂環(huán)境法典的社會(huì )土壤已經(jīng)形成，也具備了較為堅實(shí)的立法基礎

法典編纂需要一定的內、外部條件。從內部而言，法典編纂需要具備相應的現實(shí)需求、立法基礎和立法技術(shù);從外部而言，法典編纂需要凝聚社會(huì )共識。呂忠梅說(shuō)，綜合來(lái)看，當前進(jìn)行環(huán)境法典編纂的時(shí)機和條件已經(jīng)具備。

一是編纂環(huán)境法典的社會(huì )土壤已經(jīng)形成。今日中國，圍繞生態(tài)文明建設、綠色發(fā)展轉型，人們對環(huán)境保護的共識度正在提升、公約數正在形成：生態(tài)文明建設有了頂層設計和總體部署，構筑了社會(huì )主義建設總體布局中的“綠色譜系”;經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的資源環(huán)境瓶頸亟待突破，人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的需求與日俱增，成為轉型升級的“綠色動(dòng)力”。全社會(huì )對生態(tài)文明建設的高度重視，正是環(huán)境法典編纂最深厚的土壤。

二是編纂環(huán)境法典已經(jīng)具備較為堅實(shí)的立法基礎。截至目前，我國已制定了環(huán)境保護法律10件、資源保護法律20件、環(huán)保行政法規40件，環(huán)保部門(mén)規章數百件，相關(guān)地方人大和政府制定了地方性環(huán)保法規和規章1000余件，最高人民法院等還出臺了關(guān)于環(huán)境犯罪、環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境侵權責任等方面的司法解釋。這些法律法規和司法解釋為環(huán)境法典編纂積累了寶貴的經(jīng)驗。

同時(shí)，我國目前有著(zhù)一支世界上數量最為龐大的環(huán)境法學(xué)研究隊伍，經(jīng)過(guò)數十年的努力，在很多問(wèn)題上已經(jīng)逐步形成共識，能夠為環(huán)境法典編纂提供學(xué)理上的支撐。

編纂環(huán)境法典，其具體路徑應該是什么?呂忠梅介紹說(shuō)，首先應將環(huán)境法典編纂納入第十三屆全國人大常委會(huì )立法計劃中的第三類(lèi)項目，啟動(dòng)相關(guān)的研究論證工作;并根據研究論證工作的進(jìn)展，適時(shí)調整為第二類(lèi)項目，在條件成熟時(shí)提請審議。

其次，由全國人大常委會(huì )牽頭成立環(huán)境法典編纂的領(lǐng)導機構，組成環(huán)境法典編纂工作機構，制定工作計劃，決定研究項目，組織開(kāi)展理論研究與調研、論證工作。

最后，需要由全國人大常委會(huì )以研究項目形式委托最高人民法院、最高人民檢察院、環(huán)境保護部、中國法學(xué)會(huì )環(huán)境資源法研究會(huì )等部門(mén)，具體開(kāi)展環(huán)境法典編纂基礎理論研究、國外環(huán)境法典及研究成果翻譯、我國現行環(huán)境資源法律梳理、環(huán)境執法成效評估、環(huán)境司法案例研究、環(huán)境法典條文起草等相關(guān)工作，為完成法典編纂提供理論與實(shí)踐支撐。”

“我國目前面臨的環(huán)境形勢以及環(huán)境立法的難題，是其他國家所不具有的。編纂環(huán)境法典，不僅是我國的現實(shí)需要和內生需求，也是我國在法典編纂領(lǐng)域可能為世界提供范例的一個(gè)領(lǐng)域。” 呂忠梅說(shuō)。