天然氣分布式能源項目PPP模式解讀

對于天然氣分布式能源，早在2011年10月13日，國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉建設部、國家能源局就聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于發(fā)展天然氣分布式能源的指導意見(jiàn)》，提出“要以提高能源綜合利用效率為首要目標，以實(shí)現節能減排任務(wù)為工作抓手，重點(diǎn)在能源負荷中心建設區域分布式能源系統和樓宇分布式能源系統。”而今年內國家發(fā)改委公布的兩份規范性政策文件，即2016年3月31日發(fā)布的《國家能源局關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì )資本合作模式的通知》(國能法改【2016】96號)，以及2016年8月10日發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實(shí)做好傳統基礎設施領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資【2016】1744號)中，均為國家積極推進(jìn)能源領(lǐng)域PPP項目的最新的政策性文件，該兩份文件中均以列舉的方式明確了國家對分布式能源PPP項目的推廣支持態(tài)度。在此背景下，了解和學(xué)習PPP模式下的天然氣分布式能源變得很有必要。

一、天然氣分布式能源的特點(diǎn)及其發(fā)展態(tài)勢

(一)定義

根據《關(guān)于發(fā)展天然氣分布式能源的指導意見(jiàn)》中的定義，天然氣分布式能源是指利用天然氣為燃料，通過(guò)冷熱電三聯(lián)供等方式實(shí)現能源的梯級利用，綜合能源利用效率在70%以上，并在負荷中心就近實(shí)現能源供應的現代能源供應方式，是天然氣高效利用的重要方式。具體來(lái)說(shuō)，天然氣分布式能源是指分布在用戶(hù)端的能源綜合利用系統，一次能源以天然氣燃料為主，可再生能源為輔，利用一切可以利用的資源;二次能源以分布在用戶(hù)端的熱電冷(植)聯(lián)產(chǎn)為主，其他中央能源供應系統為輔，實(shí)現以直接滿(mǎn)足用戶(hù)多種需求的能源梯級利用，并通過(guò)中央能源供應系統提供支持和補充。

(二)優(yōu)點(diǎn)

天然氣分布式能源的優(yōu)點(diǎn)在于：能源利用總效率高，冷、熱、電成本互攤，較為經(jīng)濟;在環(huán)境保護上，將部分污染分散化、資源化，爭取實(shí)現適度排放的目標;在能源的輸送和利用上分片布置，減少長(cháng)距離輸送能源的損失，有效的提高了能源利用的安全性和靈活性。

(三)適用區域

典型的應用天然氣分布式能源的場(chǎng)合有：

1. 用于人口稠密的城市商業(yè)中心、住宅小區、酒店商廈、快餐店、醫院等需要洗澡和生活熱水、除濕熱源的場(chǎng)合。機場(chǎng)、大學(xué)、機關(guān)等公用事業(yè)單位。

2. 用于原有的區域小型柴油機和燃氣輪機站的改造、小鍋爐煤改氣改造。

3. 用于有冷熱負荷要求的工業(yè)園區。

4. 用于集合、慶典、運動(dòng)會(huì )等須保證供電安全的場(chǎng)合(固定或車(chē)載)，以及醫院、銀行等須保證供電安全的單位。

5. 新開(kāi)發(fā)的城區和房地產(chǎn)小區。

(四)發(fā)展態(tài)勢

從全世界來(lái)看，能源利用率越高、環(huán)境保護越好的國家，對于發(fā)展分布式能源技術(shù)的推廣應用就越熱衷，支持政策越民明確。如丹麥、荷蘭、日本對分布式電源都采取了一系列鼓勵政策;“911事件”后，出于供電安全的考慮，發(fā)達國家都加快了分布式電源建設的步伐，到目前為止，英國已有1000多座分布式電源站;美國有6000多座分布式電源站。在眾多國家中，丹麥是世界上公認的經(jīng)濟發(fā)展、資源消耗和環(huán)境保護三方面有機結合的典范，是實(shí)現了可持續發(fā)展的國家，其奧妙就在于丹麥積極發(fā)展冷、熱、電產(chǎn)品聯(lián)產(chǎn)，提倡科學(xué)用能，扶持分布式能源，通過(guò)提高能源利用率來(lái)支持國民經(jīng)濟的發(fā)展。

國內的分布式能源正在進(jìn)入快速發(fā)展期，丹麥等發(fā)達國家的經(jīng)驗值得我們學(xué)習和借鑒。目前大型國有企業(yè)已經(jīng)開(kāi)始搶占分布式能源市場(chǎng)。初期已經(jīng)完成的分布式能源典型案例有北京燃氣集團指揮調度中心大樓項目、上海浦東國際機場(chǎng)項目、廣州大學(xué)城項目等等。

二、天然氣分布式能源PPP項目組成

根據天然氣分布式能源投建階段的主要工作和相關(guān)市場(chǎng)主體的不同，天然氣分布式能源投建階段的投資模式大致可分為獨立投資模式和合作投資模式兩種。獨立投資模式下，單一投資主體進(jìn)行天然氣分布式能源的獨立投建工作。該模式對投資主體的資金、建設能力要求較為嚴格，獨立投資主體一般為資金充裕的節能服務(wù)公司或工程建設公司。而合作投資模式，投資主體間可采取兩個(gè)或兩個(gè)以上主體間的合作，投資主體可充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，相互聯(lián)合共同投建分布式能源系統。這種模式投資主體間在投建過(guò)程中的存在大量協(xié)調配合問(wèn)題，但減輕了各投資主體的資金壓力。一般具有某一方面優(yōu)勢的相關(guān)投資主體會(huì )根據自身需求選擇合適的合作投資模式。本文則重點(diǎn)討論合作投資模式中PPP(即政府和社會(huì )資本合作)模式下的天然氣分布式能源項目。

(一)天然氣分布式能源PPP項目的主要參與方

同城鎮燃氣PPP項目相同，天然氣分布式能源PPP項目的主要參與方一般會(huì )包括：政府、社會(huì )資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應商(供氣方和設備供應商等)、專(zhuān)業(yè)運營(yíng)商、保險公司以及專(zhuān)業(yè)機構等。

1.政府

根據項目運作方式和社會(huì )資本參與程度的不同，政府在天然氣分布式能源項目中所承擔的職責也不同。一方面，作為公共事務(wù)的管理者，政府負有倡導和響應環(huán)保節能、保障用能安全等政策指引并向公眾提供優(yōu)質(zhì)且價(jià)格合理的產(chǎn)品的義務(wù)，承擔著(zhù)項目的規劃、采購、管理、監督等行政管理職能，并在行使上述行政管理職能時(shí)形成與社會(huì )資本(或項目公司)之間的行政法律關(guān)系;另一方面，政府作為天然氣分布式能源產(chǎn)品或服務(wù)的購買(mǎi)者(或者購買(mǎi)者的代理人)，基于PPP項目合同與社會(huì )資本方(或項目公司)之間形成平等的民事主體關(guān)系，須按照PPP項目合同的約定行使權利、履行義務(wù)。

2.社會(huì )資本方

社會(huì )資本方包括民營(yíng)企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。在PPP實(shí)踐中，社會(huì )資本通常不會(huì )直接作為PPP項目的實(shí)施主體，而是專(zhuān)門(mén)針對該天然氣分布式能源項目成立項目公司，作為PPP合同及項目其他合同的簽約主體，負責項目具體實(shí)施?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于切實(shí)做好傳統基礎設施領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作有關(guān)工作的通知》中，特別強調鼓勵和引導民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項目。招標選擇社會(huì )資本方時(shí)，要合理設定投標資格和評標標準，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭。探索在項目中發(fā)展混合所有制，組建國有資本、民營(yíng)資本、外商資本共同參與的項目公司，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢，推動(dòng)項目順利實(shí)施。引導民間資本、外商資本參與PPP基金等，拓寬民間資本、外商資本參與PPP項目渠道。鼓勵不同類(lèi)型的民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)，通過(guò)組建聯(lián)合體等方式共同參與PPP項目。

3.融資方

融資方通常有商業(yè)銀行以及非銀行金融機構(如信托公司)等，具體的債券融資方式除貸款外，也可包括債券、資產(chǎn)證券化等。

4.承包商和分包商

在天然氣分布式能源項目中，工程建設和技術(shù)支持方面承包商和分包商的選擇十分重要，項目建設工期、質(zhì)量、價(jià)格等方面會(huì )影響貸款人對項目的商業(yè)評估和風(fēng)險判斷。

5.專(zhuān)業(yè)運營(yíng)商

由于天然氣分布式能源項目對專(zhuān)業(yè)技術(shù)和運營(yíng)有嚴格要求，因此，如項目公司不具有運營(yíng)能力，則可能需要節能服務(wù)公司等具有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的運營(yíng)商。

6. 原料供應商

對于天然氣分布式能源項目來(lái)說(shuō)，天然氣供應和核心機械設備供應是關(guān)鍵。天然氣供應的價(jià)格直接決定熱冷電的價(jià)格，而該類(lèi)項目的核心設備目前國內主要系依靠進(jìn)口。

7.產(chǎn)能和服務(wù)購買(mǎi)方

鑒于天然氣分布式能源圍繞負荷中心短距離內供應的特性，項目產(chǎn)品和服務(wù)的購買(mǎi)方相對確定。也是因為使用方和購買(mǎi)方受到區域范圍的限定，項目的盈虧情況很大程度上依賴(lài)于購買(mǎi)方與項目公司簽訂的購銷(xiāo)合同價(jià)格條件及付費機制。

8.保險公司

由于項目通常資金規模大、生命周期長(cháng)、屬于能源類(lèi)項目等特性，項目需要保險公司幫助控制項目建設和運營(yíng)期間可能面臨的各類(lèi)風(fēng)險。

各參與主體之間通過(guò)簽署合同建立合作關(guān)系，PPP項目基本合同體系大致如下：

以下特提供上海華電莘莊CCHP項目的合同體系圖，以便加深對天然氣分布式能源PPP項目具體合同體系的感知：

(二)天然氣分布式能源PPP項目的工作流程

財政部《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南(試行)》(財金(2014)113號)，對PPP項目識別、準備、采購、執行、移交等操作環(huán)節進(jìn)行了規范。這其中尤其需要重視充分做好物有所值評價(jià)，通過(guò)這種評估方法，判斷采取PPP模式與政府傳統采購模式相比，是否降低項目全生命周期成本。流程圖大致如下：

三、天然氣分布式能源PPP的運作模式分類(lèi)

1. BOOT (建設-擁有-運營(yíng)-移交)

這是目前天然氣分布式能源運用最普遍的投資模式。社會(huì )資本方建設分布式能源中心，擁有能源中心設施所有權，并負責運行管理。項目運營(yíng)合同期滿(mǎn)后，投資主體將能源中心資產(chǎn)按協(xié)議約定移交給政府，或經(jīng)政府許可轉讓給第三方。移交后的運行管理可以由政府自行管理，也可委托項目公司繼續經(jīng)營(yíng)管理，并交納一定的服務(wù)管理費。

2. BOT (建設-運營(yíng)-移交)

指由社會(huì )資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營(yíng)、維護和用戶(hù)服務(wù)職責，政府準許其通過(guò)向用戶(hù)收取能源費用用以回收投資并賺取利潤，約定運營(yíng)期限屆滿(mǎn)時(shí)，該能源中心移交給政府。

3. BOO(建設-擁有-運營(yíng))

項目公司根據政府賦予的特許權，建設并經(jīng)營(yíng)能源中心，但是不將此項目移交政府或用戶(hù)，能源中心一旦建成，項目公司對其擁有所有權，并向終端用戶(hù)提供能源服務(wù)。

4. ROT(重整-經(jīng)營(yíng)-移交)

政府將過(guò)時(shí)、陳舊的項目設施、設備轉讓給項目公司，項目公司進(jìn)行改造更新、擴建，在此基礎上由項目公司經(jīng)營(yíng)若干年后再移交給政府。

5. TOT(轉讓-運行-移交)

指政府將存量能源中心資產(chǎn)所有權有償轉讓給社會(huì )資本或項目公司，并由其負責運營(yíng)、維護和用戶(hù)服務(wù)，合同期滿(mǎn)后資產(chǎn)及其所有權等移交給政府的項目運作方式。

以上僅為僅為常見(jiàn)的幾種項目運作模式，具體到某個(gè)項目當中，其可選擇的運作模式不限于此。

四、天然氣分布式能源PPP項目關(guān)注要點(diǎn)

(一)通過(guò)政策扶持和恰當的付費模式彌補天然氣分布式能源的高成本問(wèn)題

我國天然氣分布式能源發(fā)展仍處于起步階段，與單純的燃煤發(fā)電相比，建設成本和運營(yíng)成本相對較高。但國家在政策上通過(guò)投資補貼、以?xún)?yōu)惠價(jià)格提供土地、提供金融支持等方面積極支持天然氣分布式能源。盡管這些政策在地方上落實(shí)得不夠具體，但PPP模式下的分布式能源項目，更便于利用與政府的合作關(guān)系爭取和落實(shí)政策扶持方式。另，在項目能源使用者付費的基礎上，可根據需要綜合政府付費和可行性缺口補貼模式，來(lái)彌補天然氣分布式能源項目的高成本問(wèn)題。

(二)分布式能源發(fā)電并網(wǎng)難題

與傳統供電方式相比，分布式供能具有能源利用率高，負荷調節性能好等優(yōu)點(diǎn)，但分布式能源項目的發(fā)電輸送電模式與現行的《電力法》有相違背之處。目前已投或在建項目，面臨的最大的阻礙仍然是電力“并網(wǎng)”問(wèn)題。據業(yè)內人士介紹，目前已經(jīng)建成運營(yíng)的天然氣分布式能源項目所發(fā)電量多是自發(fā)自用，不由電網(wǎng)公司統一調度，且電價(jià)一般是由項目公司與用戶(hù)之間協(xié)商的?！峨娏Ψā芬幎ǎ汗╇娖髽I(yè)要在批準的供電營(yíng)業(yè)區內向用戶(hù)供電，一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區內只設立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機構。供電營(yíng)業(yè)區的設立、變更，由國務(wù)院電力管理部門(mén)審查批準并發(fā)給《供電營(yíng)業(yè)許可證》。這在很大程度上限制了民營(yíng)企業(yè)發(fā)展天然氣分布式能源項目。各地和電網(wǎng)企業(yè)應加強配電網(wǎng)建設，電網(wǎng)公司將天然氣分布式能源納入區域電網(wǎng)規劃范疇，解決天然氣分布式能源并網(wǎng)和上網(wǎng)問(wèn)題。國家發(fā)改委、能源局會(huì )同有關(guān)部門(mén)、電網(wǎng)企業(yè)及單位研究制定天然氣分布式能源電網(wǎng)接入、并網(wǎng)運行、設計等技術(shù)標準和規范;價(jià)格主管部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)研究天然氣分布式能源上網(wǎng)電價(jià)形成機制及運行機制等體制問(wèn)題。