“土十條”的新意味

6月16日正式開(kāi)幕運營(yíng)的上海迪士尼樂(lè )園，正在成為國內眾多旅行者的新寵。然而，爆棚的人群中卻鮮有人知，在建設期間，這里進(jìn)行了國內主題樂(lè )園建設領(lǐng)域的首度大規模環(huán)境評估和治理，其間各項檢測逾10萬(wàn)次，場(chǎng)地形成工程最終挖掘修復4萬(wàn)多平方米。

上海迪士尼的案例，可視為土壤環(huán)境質(zhì)量越來(lái)越受到社會(huì )各界廣泛關(guān)注的佐證之一。在公眾的矚目與期盼中，2016年5月底，《土壤污染防治行動(dòng)計劃》(亦稱(chēng)“土十條”)由國務(wù)院正式印發(fā)。

“‘土十條’內容豐富，與以前的相關(guān)政策相比，傳遞出諸多新信號，它將激勵相關(guān)企業(yè)參與土壤污染治理與修復，規范管理從業(yè)單位和人員，推動(dòng)土壤治理與修復產(chǎn)業(yè)發(fā)展和成熟”，中國環(huán)境科學(xué)研究院環(huán)境基準與風(fēng)險評估國家重點(diǎn)實(shí)驗室(環(huán)境安全研究中心)薛南冬研究員在接受《中國發(fā)展觀(guān)察》采訪(fǎng)時(shí)，對“土十條”做出上述評價(jià)。

“土十條”出臺的更深一層意義則在于，它與“大氣十條”(即2013年9月印發(fā)的《大氣污染防治行動(dòng)計劃》)和“水十條”(即2015年4月印發(fā)的《水污染防治行動(dòng)計劃》)組合為治理大氣、水、土壤三個(gè)主要環(huán)境要素的完整政策矩陣;環(huán)保部亦調整機構設置，近日公布了新設置的大氣環(huán)境管理司、水環(huán)境管理司、土壤環(huán)境管理司的職能。

三個(gè)“十條”加上“三司”，意味著(zhù)“環(huán)境保護的立法框架、行政管理機構、部門(mén)協(xié)作機制以及社會(huì )參與，正在共同推動(dòng)我國環(huán)境治理體系能力現代化建設”，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(cháng)谷樹(shù)忠研究員對《中國發(fā)展觀(guān)察》表示。

治土新政

“當前，我國土壤環(huán)境總體狀況堪憂(yōu)，部分地區污染較為嚴重，已成為全面建成小康社會(huì )的突出短板之一”，“土十條”如此開(kāi)宗明義。

“各種污染物進(jìn)入土壤環(huán)境后會(huì )對土壤生態(tài)系統造成深刻影響”，中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心陳保冬研究員向《中國發(fā)展觀(guān)察》介紹。與大氣污染、水污染相比，土壤污染最難治理。一方面，污染物往往具有致毒作用，會(huì )直接影響土壤生物活性，改變土壤生物系統結構，進(jìn)而影響土壤生態(tài)功能;另一方面，土壤生物通過(guò)一系列代謝途徑消納、轉化或富集污染物，影響污染物的環(huán)境行為和歸趨。“特別是被污染的耕地、工礦業(yè)廢棄地等環(huán)境問(wèn)題尤為突出，治理迫在眉睫”，他說(shuō)。

在此背景下出臺的“土十條”新政，亮點(diǎn)頗多。薛南冬研究員列舉說(shuō)，“土十條”要求全面掌握土壤污染狀況及變化趨勢，這是土壤污染治理的基礎，因而進(jìn)一步開(kāi)展土壤污染調查勢在必行。“土十條”將法治工作放在第二條的優(yōu)先位置，依法防治土壤污染成為必然。而以耕地及建設用地中的污染地塊為重點(diǎn)，對農用地、建設用地分別實(shí)施不同的管理措施，體現出分類(lèi)管理、突出重點(diǎn)的治理思路。

此外，“土十條”還強調土壤質(zhì)量維護要注重污染風(fēng)險的管控及土地的保護;開(kāi)展土壤污染修復，加強技術(shù)研究和創(chuàng )新迫在眉睫。土壤污染防治應有多元主體共同參加，需要政府主導、企業(yè)參與、公眾及社會(huì )監督。

“‘土十條’作為我國土壤污染防治的頂層設計文件，為土壤污染防治指明了方向，指導和規范我國土壤污染防治和土壤修復行為。它的實(shí)施將有力推動(dòng)我國土壤污染治理和國家生態(tài)環(huán)境治理體系的建設”，薛南冬研究員說(shuō)。

行業(yè)之惑

《中國發(fā)展觀(guān)察》了解到，由國內多家開(kāi)展土壤環(huán)境污染修復相關(guān)業(yè)務(wù)的科研院所和環(huán)保企業(yè)等聯(lián)合成立的“中國土壤環(huán)境修復產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng )新戰略聯(lián)盟”，即將聯(lián)合發(fā)布一份題為《中國土壤修復技術(shù)與市場(chǎng)發(fā)展研究》的報告，這份報告目前正在三稿修訂中。報告稱(chēng)，我國農田污染以重金屬污染為主，主要分布在南方湘、贛、鄂、川、桂、粵等省區，污染區域主要為工礦企業(yè)周邊農區、污水灌區、大中城市郊區和南方酸性水稻土區等。

2001-2008年，我國共有98000家企業(yè)關(guān)?；虬徇w，且大部分為化工、農藥、鋼鐵等大量排放危險廢棄物的企業(yè)，很可能為高風(fēng)險污染場(chǎng)地。綜合國內企業(yè)數量、搬遷污染調查及國外情況對比，報告測算出我國的污染場(chǎng)地數量在100萬(wàn)-200萬(wàn)塊。

這份報告還提到，目前我國廢棄礦山的復墾率僅達10%，需要環(huán)境恢復與治理的廢棄礦山面積約150萬(wàn)公頃，其中，重金屬礦區占30%，超過(guò)700處，湖南、廣東、廣西、四川、陜西、安徽、河北等地需治理的廢棄礦山占總數的41%。

據估算，2016-2020年，我國土壤修復市場(chǎng)空間約849億元。華北、華東、華中和華南是未來(lái)“十三五”期間我國土壤修復的主要市場(chǎng)。

污染盤(pán)面的清點(diǎn)，加之政策的利好，土壤修復產(chǎn)業(yè)的未來(lái)“看上去很美”。但在一些業(yè)內人士眼中，情況并非這么簡(jiǎn)單。

“土壤污染修復的市場(chǎng)確實(shí)很大，但關(guān)鍵還要看‘土十條’下一步如何落實(shí)。包括政府如何引導、市場(chǎng)如何放開(kāi)、資金來(lái)源如何解決、企業(yè)從事相關(guān)業(yè)務(wù)的資質(zhì)如何統一和標準化”，河北環(huán)保治理運營(yíng)協(xié)會(huì )技術(shù)委員會(huì )副主任、河北歐美環(huán)境工程有限公司總經(jīng)理袁峰對《中國發(fā)展觀(guān)察》表示。

袁峰說(shuō)，國內現在對從事土壤污染修復的企業(yè)尚無(wú)統一的、法定的從業(yè)資質(zhì)認證;土壤修復市場(chǎng)被少數具有政府背景的企業(yè)壟斷，市場(chǎng)沒(méi)有充分放開(kāi)。這些原因造成一些中小民營(yíng)環(huán)保企業(yè)即便想開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)，卻常常連“入場(chǎng)”的資格都沒(méi)有。

他還呼吁“土十條”在政策細化過(guò)程中更進(jìn)一步規范責任主體，明確污染治理方案的推行部門(mén)，制定一套原則和程序，各個(gè)部門(mén)都要遵循，各司其職、有序協(xié)調。

重慶德潤新邦環(huán)境修復有限公司總經(jīng)理林培權，則對目前土壤污染修復中常見(jiàn)的“非規范修復”憂(yōu)心忡忡。他告訴《中國發(fā)展觀(guān)察》，業(yè)內存在企業(yè)低價(jià)競標、壓縮工期的現象，許多污染場(chǎng)地未被規范地修復，修復不到位或修復過(guò)度。他建議，針對不同污染物或行業(yè)，分別制定統一的土壤修復標準和規范化細則，從而切實(shí)保證修復質(zhì)量。此外，他支持“原位修復”的治理理念，認為這樣可以避免修復過(guò)程中因污染物運輸等原因帶來(lái)的二次污染。

土壤污染治理的資金來(lái)源，學(xué)者和企業(yè)人士尤為關(guān)注。前述報告對國內2007-2015年間、項目總資金達89.78億元的316個(gè)土壤修復項目統計發(fā)現，目前我國土壤修復資金來(lái)源主要包括政府財政資金(項目數量占比63%)、自籌資金(項目數量占比14%)、財政與自籌資金組合(項目數量占比21%)、其他來(lái)源資金(GEF贈款、搬遷補償資金和未明確實(shí)際來(lái)源的多渠道籌措，項目數量占比2%)?？傮w看來(lái)，我國目前尚缺乏高效的污染土壤修復商業(yè)模式和資金投入機制。

谷樹(shù)忠研究員表示，以目前國內的土壤污染情況來(lái)看，土壤污染防治所需要的資金量往往較大。在以往，許多民間資本因投資見(jiàn)效慢，對土壤污染修復市場(chǎng)的興趣不大。“土十條”提出通過(guò)政府和社會(huì )資本合作(PPP)模式，發(fā)揮財政資金撬動(dòng)功能，帶動(dòng)更多社會(huì )資本參與土壤污染防治。“這是一個(gè)很好的解決方案”，他說(shuō)。

未來(lái)之路

“土十條”有一張具體的“任務(wù)時(shí)間表”，近到今年年內，遠至2030年，各需達到什么治理目標，由哪些部門(mén)來(lái)負責，非常明確。

接下來(lái)有哪些事情是“當務(wù)之急”?在谷樹(shù)忠研究員看來(lái)，進(jìn)一步開(kāi)展更加詳細的土壤污染本底調查，對土壤污染情況分類(lèi)、分級，進(jìn)一步明確具體的污染源、污染者，依然是必須要做的事。其次，土壤污染的差異化治理非常重要。此外，治理后的地塊如何有效再利用，應當打破各權力部門(mén)的局限，實(shí)現統一認識。

薛南冬研究員認為，“土十條”提出的諸多措施(如開(kāi)展土壤污染狀況詳查、建立建設用地調查評估制度、嚴格管控受污染土壤環(huán)境風(fēng)險、開(kāi)展土壤污染治理與修復試點(diǎn)示范、研發(fā)土壤污染防治專(zhuān)用設備和產(chǎn)品等)的落實(shí)，將有力推動(dòng)土壤環(huán)境質(zhì)量監測、調查、評估、治理修復和土壤污染防治咨詢(xún)服務(wù)、裝備藥劑生產(chǎn)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)相關(guān)技術(shù)的研發(fā)。

此外，需要推進(jìn)土壤污染防治立法，建立健全法規標準體系。我國現有法律只是對防治土壤污染的原則性規定，涉及土壤污染防治的法律條文也分散在多項法律法規中，因此需要一部專(zhuān)門(mén)法律有效地整合相關(guān)法律法規，以形成預防、管控、追究與損害擔責的完整邏輯過(guò)程、協(xié)同推進(jìn)土壤污染防治的制度合力。

在陳保冬研究員看來(lái)，加強對污染土壤修復原理與技術(shù)的基礎研究至關(guān)重要。傳統的污染土壤修復主要以客土、土壤淋洗、施加穩定劑等物理化學(xué)方法為主;此外也有一些新型的環(huán)境功能材料應用于污染土壤修復。但是，傳統物理化學(xué)修復技術(shù)對于治理嚴重污染土壤雖然時(shí)間短、見(jiàn)效快，但往往伴隨著(zhù)高能耗、高費用、二次污染等風(fēng)險。近年發(fā)展起來(lái)的利用特定植物或微生物修復污染土壤的生物修復方法(或生物法與其他方法聯(lián)合作用)越來(lái)越受到研究者的關(guān)注。重金屬污染土壤中植物可在其自身的生長(cháng)過(guò)程中吸收、累積和轉化重金屬，從而起到修復土壤的作用，而菌根真菌等土壤微生物，則可對宿主植物的“工作過(guò)程”起到助力作用，因此對污染土壤的修復具有潛在應用價(jià)值。“長(cháng)遠來(lái)看，生物修復法是非常有潛力的土壤修復技術(shù)方向”，他表示。