常紀文：對我國環(huán)境保護督察工作的思考和建議

今年年初，中央環(huán)境保護督察組在河北開(kāi)展了為期一個(gè)月的環(huán)境保護督察，并于5月初向河北省政府反饋督察意見(jiàn)。在督察過(guò)程中，督察組落實(shí)黨內法規和國家法律法規雷厲風(fēng)行，對待違法違規態(tài)度堅決，督察效果顯著(zhù)并引起了各方關(guān)注，被認為是用中國思維和中國方法解決中國特殊環(huán)境保護問(wèn)題的一次成功嘗試。通過(guò)中央環(huán)保督察組河北督察工作的具體實(shí)踐，可以初步總結出我國環(huán)境保護督察的一些基礎理論和方法，如督察的根本目的、核心基礎和作用機制等，為環(huán)境保護督察工作的全面推行奠定基礎。

督察的根本目的

目前，已有眾多沿海城市依靠化工、港口等先天條件，發(fā)展外向型經(jīng)濟，初步完成工業(yè)化進(jìn)程，率先實(shí)現了經(jīng)濟與環(huán)保的雙贏(yíng)。盡管中部地區發(fā)展稍有欠缺，但正在奮力崛起。經(jīng)濟的發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的影響不容小覷。從中央環(huán)境保護督察組的反饋意見(jiàn)中可以看出河北省環(huán)境保護工作存在的問(wèn)題，如環(huán)境保護壓力傳導不到位、違法違規上馬項目現象突出等。究其原因，河北省沒(méi)有得當處理好環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，粗放式經(jīng)濟發(fā)展致使區域環(huán)境問(wèn)題頻發(fā)，而棘手的環(huán)境問(wèn)題又影響地區經(jīng)濟，此種惡性循環(huán)模式成為當下全局性環(huán)保圖景的一大“毒瘤”。

治理環(huán)境污染陣痛在所難免，不能因為一時(shí)的經(jīng)濟增速而影響生態(tài)文明建設的大局。若當下不采取有效措施加以平衡，日后定將付出沉重代價(jià)。由此可見(jiàn)，督察之目的在于督促地方黨委、政府機關(guān)恪盡職守，切實(shí)平衡好環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，促使經(jīng)濟運行早日步入新常態(tài)。

督察目的實(shí)現的關(guān)鍵在于督企。用強制性手段關(guān)停企業(yè)容易，引導“三高”企業(yè)綠色、持續發(fā)展較為困難，而如何引導企業(yè)向高精尖方向發(fā)展更是難上加難。事實(shí)上，若是河北省經(jīng)濟發(fā)展能立足地方實(shí)際、充分發(fā)揮地區特色，形成清潔、安全、低碳的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)并不困難。例如，針對大型鋼鐵廠(chǎng)的環(huán)境問(wèn)題，解決之道并非停止生產(chǎn)，而應兼并整合，提高生產(chǎn)效率，并通過(guò)增加環(huán)保設施投入來(lái)提高生態(tài)效益;又如，針對排污量大的水泥廠(chǎng)，應加大對科技研發(fā)的投入，生產(chǎn)高品質(zhì)、低耗能的產(chǎn)品，促使企業(yè)利益與社會(huì )效益的雙贏(yíng)。綜上所述，讓產(chǎn)能過(guò)剩的傳統型企業(yè)參與到供給側改革的浪潮中，順利實(shí)現轉型，也是督企的意義所在。

目前，督察目的的實(shí)現還有賴(lài)于解決地方保護主義這一難題。在督察期間，中央督察組共接到石家莊藁城區群眾舉報案件77件，在交由地方調查后，77件舉報中僅有7件屬實(shí)，占比不到10%。中央督察組認為，藁城區可能存在交辦問(wèn)題調查不深入、不到位的情況，要求河北省對這77件舉報案件逐一核實(shí)。調查結果表明，這77件舉報案件基本屬實(shí)。兩次調查結果相去甚遠，調查過(guò)程某些環(huán)節弄虛作假不言而喻。由此可見(jiàn)，督察損害了一部分人的既得利益，一些傳統的地方經(jīng)濟勢力和社會(huì )勢力甚至是徇私枉法的執法者都有可能對督察工作加以阻撓。當然，扭轉這個(gè)格局目前較為艱難，但只要中央督察組整治環(huán)境違法之決心堅不可摧，明法審令、奉公如法，相信督察目的實(shí)現的絆腳石終將被踢除。

督察的核心基礎

督察的核心基礎是黨政同責制度。黨政同責，即地方黨委與地方政府共同擔責，是撬動(dòng)現行環(huán)境保護諸多僵局的杠桿。在深化改革關(guān)鍵之年，黨中央從領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究等方面作出了制度性安排。在督察過(guò)程中，黨政同責不可避免地涉及到傳統體制和利益格局。

長(cháng)久以來(lái)，中央督察地方政府的環(huán)保工作使得地方在環(huán)境污染事件應對和區域霧霾污染治理方面取得了一定成效。然而，在一些地方，地方黨委、政府環(huán)境保護權責不明確、不一致等問(wèn)題也值得關(guān)注。

一方面，一些地方黨委“事不關(guān)己高高掛起”。一旦出了環(huán)境保護事故或者環(huán)境污染嚴重時(shí)，被追責的往往是事故責任者和政府環(huán)境保護部門(mén)，往往難以涉及地方黨委的領(lǐng)導人員。即使其因為重特大事故受到牽連，也只是作深刻檢查，難以涉及警告、記過(guò)、記大過(guò)等黨紀和政績(jì)處分，更不會(huì )被追究刑事責任。另一方面，一些地方政府對環(huán)境治理盡全力、攬全責，長(cháng)久以來(lái)，黨委、政府權、責不對稱(chēng)，很大程度上阻礙了環(huán)境治理的進(jìn)一步發(fā)展。

因此，必須強化地方黨委在環(huán)境保護工作中的責任，從頂層設計的角度，讓黨政協(xié)同發(fā)力。黨政同責制度建設具有長(cháng)遠意義，環(huán)境保護“黨政同責、一崗雙責”制度雖然推進(jìn)不到一年，但效果顯著(zhù)。在河北督察過(guò)程中，黨政同責制度的落實(shí)便是很好的例證。

落實(shí)黨政同責不僅應體現在督察過(guò)程中，也應體現在督察后保障性制度、監督機制的設立。2015年7月，中央深化改革小組十四次會(huì )議審議通過(guò)《環(huán)境保護督察方案(試行)》，對環(huán)保督察的具體實(shí)施作了原則性規定，但論及督察的程序、督察的體制建設、督察的機制保障，環(huán)境保護督察制度建設仍然任重道遠。因而，當務(wù)之急是，由國務(wù)院辦公廳和中共中央辦公廳聯(lián)合出臺《環(huán)境保護督察辦法》，詳細規定督察的范圍、內容，流程，使環(huán)境保護督察工作有法可依、有規可循。同時(shí)，完善后督察制度，建立評價(jià)考核機制，在中央環(huán)境保護督察組下設立專(zhuān)門(mén)專(zhuān)家小組，對環(huán)境污染開(kāi)展后評估、后督察，對拒不改正者上報中組部、中紀委處理追責。

督察的作用機制

環(huán)境保護督察是貫徹落實(shí)黨中央環(huán)境保護重大部署的一項成功實(shí)踐，督察不僅在解決和處理突出環(huán)境問(wèn)題方面揮出利劍，也使得地方黨委和政府的目標考核有章可循。近年來(lái)，黨中央和國務(wù)院陸續頒布實(shí)施一系列環(huán)境保護的政策法規，部署生態(tài)文明建設，其中，環(huán)境保護督察在總體統籌部署中扮演重要角色?？梢灶A見(jiàn)，到2017年底前，全國范圍內(省、自治區、直轄市)全面推行環(huán)境保護督察體制的格局必將成形，也會(huì )相應地對全面推進(jìn)生態(tài)文明建設發(fā)揮積極作用，這也是督察作用機制的直接表現。

如何更深層次地發(fā)揮督察的作用?中央環(huán)境保護督察應發(fā)揮環(huán)境保護部督察的專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢。值得一提的是，環(huán)境保護部在華北、華東、華南、西北、西南、東北設立六大督查中心，代表環(huán)境保護部來(lái)督政，約談地方則由環(huán)境保護部環(huán)境監察局或者環(huán)保督查中心具體操作。無(wú)論是環(huán)境保護部環(huán)境監察局還是區域環(huán)保督查中心，其是環(huán)境保護部的部屬機構，對于和環(huán)境保護部平級的省政府和組織任免權受制于省級黨委的地市級政府而言，督查與約談并沒(méi)有太大“殺傷力”，地方陽(yáng)奉陰違現象時(shí)有發(fā)生。而中央督察工作所代表的是黨中央和國務(wù)院，屬于“欽差大臣”，因此，六大環(huán)保督查中心可適當轉變督察方法，在發(fā)現違法違規情況后，可向中央環(huán)境保護督察辦公室反饋，并配合督察工作，加強自身權威。環(huán)保督查中心與中央環(huán)境保護督察組的聯(lián)手，可全面深入推進(jìn)督察體制改革的深入。

近年來(lái)，河北成為華北地區乃至全國的空氣污染嚴重區域，成為京津冀環(huán)境治理一體化的巨大障礙。2016年1月，中央環(huán)境保護督察組進(jìn)駐污染突出的河北省后，便與河北省委書(shū)記趙克志、省長(cháng)張慶偉等主要負責同志進(jìn)行個(gè)別談話(huà)。黨政“一把手”倍感壓力，必然加強對環(huán)保工作的重視，將環(huán)保任務(wù)目標逐級部署、分解、落實(shí)到相關(guān)單位和生產(chǎn)企業(yè)。河北省下達文件要求各級黨政負責人要狠抓落實(shí)，對問(wèn)題企業(yè)出狠招、不留情，對失職官員嚴處理、不姑息。之所以如此大力度整治環(huán)境問(wèn)題，相信與中央環(huán)境保護督察分不開(kāi)。此次督察工作也將對河北省今后的環(huán)保工作產(chǎn)生重要影響。督察反饋意見(jiàn)針對河北省實(shí)施環(huán)境保護整治力度不深入、黨政“同擔責、共進(jìn)退”的落實(shí)程度不高給予嚴厲批評，同時(shí)，督察也直接促進(jìn)河北省委、省政府在環(huán)保方面提高認識，統一思想。

目前，社會(huì )各界普遍認為，環(huán)境保護督察制度是符合中國國情的富有效果的環(huán)境保護制度。按照部署，中央將逐步擴大督察范圍，使中央環(huán)境保護督察工作發(fā)揮實(shí)實(shí)在在的作用。

期望與建議

中央環(huán)境保護督察組進(jìn)駐河北，并取得了顯著(zhù)成效。這既說(shuō)明黨政同責制度在環(huán)境保護工作格局中能發(fā)揮特別的作用，也說(shuō)明中央環(huán)境保護督察制度能夠有力地推動(dòng)黨政同責制度落地。作為中央環(huán)保督察工作的初次嘗試，針對河北省的環(huán)境保護督察首戰告捷，督察流程之緊密、態(tài)度之公正、執法之嚴明，讓公眾對環(huán)保工作重拾信心。在深入探究督察的目的、核心基礎和作用機制之后，期待未來(lái)全國普適的環(huán)境保護督察制度和格局早日形成。

要進(jìn)一步改進(jìn)中央環(huán)境保護督察工作，建議下一步做好以下幾方面的工作：一是在總結督察河北試點(diǎn)工作的基礎上，制定專(zhuān)門(mén)的督察程序和追責程序。這是督察制度化、規范化和程序化的必然要求，也是環(huán)境保護督察作用最大化的必要途徑。二是進(jìn)一步加強中央環(huán)境保護督察工作的權威性，建議由正部級的領(lǐng)導帶隊督察，中組部和中紀委監察部的官員參與督察。三是拓展黨政同責的內涵，讓黨領(lǐng)導下的地方人大和政協(xié)也參與環(huán)境保護工作的責任格局。建議全國人大和全國政協(xié)派出官員參與督察，督促地方人大開(kāi)展環(huán)境保護的權力監督，督促地方政協(xié)開(kāi)展環(huán)境保護的民主監督，使環(huán)境保護真正成為各方面共同參與的共治工作。