土壤污染治理最棘手 誰(shuí)來(lái)為治污埋單？

“土十條”出臺，中國正式向最棘手的土壤污染問(wèn)題全面宣戰。

千呼萬(wàn)喚中，《土壤污染防治行動(dòng)計劃》于2016年5月31日塵埃落定。

這份環(huán)保界期待已久、簡(jiǎn)稱(chēng)為“土十條”的文件是繼“水十條”“大氣十條”后，中國在環(huán)境工作的最新行動(dòng)指南。

近年來(lái)，曾報道的系列污染事件呈現了中國土壤污染狀況的縮影。當前，中國土壤環(huán)境總體狀況堪憂(yōu)，部分地區污染較為嚴重。

農用耕地污染間接通過(guò)農作物危害人體，而城市化過(guò)程中，遺留下的“毒地”問(wèn)題也將成為未來(lái)人們居住環(huán)境的潛在危害。

中國土壤環(huán)境的歷史欠賬遠比大氣和水體沉重，防治工作卻仍處在起步階段。

2013年和2015年，國務(wù)院分別出臺大氣和水污染的防治行動(dòng)規劃。50多版草稿之后，“土十條”終于問(wèn)世。終稿共10條35款，提出開(kāi)展土壤污染調查、加快土壤污染防治立法、禁用高毒、高殘留農藥等231項具體措施。

“土十條”對土壤治理成效提出不同時(shí)期的具體工作指標，也提出了嚴控新增土壤污染的具體要求。這些措施緊緊圍繞農用耕地、建設用地的安全利用，以確保“舌尖上的安全”和“腳下的安全”。

然而，也有一些業(yè)內人士對“土十條”略有失望，認為一些內容點(diǎn)到即止，效用有限，有待進(jìn)一步的細則和最晚后年頒布的《土壤污染防治法》來(lái)進(jìn)一步明確。

無(wú)論如何，“土十條”的出臺仍將是中國環(huán)境史上一個(gè)重要的里程碑，中國正式向土壤污染全面宣戰，也是中國全方位環(huán)境污染防治的開(kāi)始。

最棘手的污染

在所有的環(huán)境污染中，土壤污染是最隱秘，但危害最持久的一種。

遮天蔽日的霧霾，變色變味的河道都可以將空氣、水體污染直觀(guān)展現在人們眼前。一塊土地被鎘、鋅、汞等重金屬或多氯聯(lián)苯等持久性污染物嚴重污染后，從外表上很難分辨出和正常土壤之間的差別。土壤污染通過(guò)糧食、蔬菜作物進(jìn)入人體，或通過(guò)揮發(fā)、溶解至空氣和地下水中影響人體，后果嚴重。

2011年，財新獨家報道，中國多地市場(chǎng)上的大米鎘超標，源頭追溯至多個(gè)地區的土壤工業(yè)污染。在廣西思的村，常年食用這種鎘大米的村民普遍出現骨痛的癥狀。2013年，在甘肅白銀、內蒙古包頭和貴州赫章的調查也展示了受到重金屬和有機化學(xué)物質(zhì)嚴重污染的土壤對當地居民健康的影響。

前不久，報道了常州外國語(yǔ)學(xué)校“毒地”風(fēng)波，與學(xué)校一條馬路之隔的舊化工廠(chǎng)地塊在土壤修復期間飄出刺鼻氣味，敏感的學(xué)生群體集中出現不適。

系列事件表明，中國的土壤污染已經(jīng)危害到民眾的食品安全和生活居住安全。2014年，環(huán)保部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布首份全國土壤污染狀況調查公報，2006年至2011年期間展開(kāi)的調查涉及630萬(wàn)平方公里的陸地國土。

結論顯示，中國土壤總的點(diǎn)位超標率為16.1%。近五分之一耕地點(diǎn)位超標，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環(huán)芳烴。三成以上的重污染企業(yè)用地、工業(yè)廢棄地等典型地塊存在點(diǎn)位污染物超標。但公報并未指出超標點(diǎn)位的具體分布。

中國960萬(wàn)平方公里的國土，所受污染范圍究竟有多大、污染程度有多嚴重、污染物種類(lèi)有哪些，這些都是待解之謎。

政府官員和學(xué)者們一致同意的是，中國迫切需要進(jìn)一步提高調查精度，真正摸清土壤污染底數，獲得地塊尺度的土壤污染數據。

在諸多形式的環(huán)境污染中，土壤污染的治理最為棘手。這種污染不僅看不見(jiàn)，在初始污染源消失后，其影響還會(huì )持續很久。

國家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應登曾指出，天津港爆炸后，消除散落的?；穼υ搮^域土壤造成的污染，將是歷時(shí)最長(cháng)、耗資最多、最艱難的任務(wù)。

中國在土壤污染上的歷史欠賬遠比大氣和水體污染沉重，防治工作卻仍處在起步階段。

近年來(lái)，大氣污染、水污染問(wèn)題受到公眾熱切關(guān)注，大量財政專(zhuān)項資金投向這些領(lǐng)域，土壤污染防治工作卻成了木桶上的短板。

而更讓人憂(yōu)心的是，舊債未清，每一天還有數不清的新債在累計。因富裕程度提高而劇增的生活垃圾、化工廠(chǎng)淘汰、搬遷所遺留的大量化工垃圾，甚至是對環(huán)境和人體有潛在巨大危害的危險廢物，都在被大量不規范地傾倒、掩埋在某個(gè)角落。

從環(huán)保人士、學(xué)者到環(huán)保產(chǎn)業(yè)，都殷切期待，在土壤污染防治上能出臺類(lèi)似“大氣十條”“水十條”的行動(dòng)方案，開(kāi)始真正直面并著(zhù)手解決這一最棘手的污染。

污染治理里程碑

“土十條”的起草工作始于2013年5月，歷經(jīng)三年多出臺，過(guò)程曲折。

環(huán)保部表示，起草修訂過(guò)程中曾“五十易其稿”，環(huán)保部牽頭負責，涉及農業(yè)部、國土資源部、國家發(fā)改委、財政部、住建部、工信部等35個(gè)部委局辦，足見(jiàn)工程之大。

這份文件針對未來(lái)5年、15年和長(cháng)期分別提出具體工作目標：2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩定，農用地和建設用地土壤環(huán)境安全得到基本保障，土壤環(huán)境風(fēng)險得到基本管控;2030年，全國土壤環(huán)境質(zhì)量穩中向好，農用地和建設用地土壤環(huán)境安全得到有效保障，土壤環(huán)境風(fēng)險得到全面管控;本世紀中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統實(shí)現良性循環(huán)。

多位專(zhuān)家認為，與“大氣十條”“水十條”類(lèi)似，“土十條”也同樣明確了土壤治理成效的具體指標： 2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上;2030年，受污染耕地安全利用率達到95%以上，污染地塊安全利用率達到95%以上。

在具體條款中，這份規劃更針對土壤污染的特點(diǎn)。“與水污染、大氣污染以‘治’為主思路不同，‘土十條’突出‘防’和‘控’。”參與條例編制的環(huán)境保護部環(huán)境規劃院生態(tài)部土壤環(huán)境保護中心主任王夏暉表示，編制思路是“土十條”第一大亮點(diǎn)，土壤污染有隱蔽性、累積性、擴散慢、治理周期長(cháng)等特點(diǎn)，“土十條”強調對環(huán)境質(zhì)量尚好的土壤采取嚴格保護措施，堅持優(yōu)先策略，風(fēng)險管控貫穿始終，確保農產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全。

王夏暉分析，“土十條”的第二大亮點(diǎn)是分類(lèi)施策，突出差異管理。為提高措施的針對性和有效性，根據污染程度將農用地分為三個(gè)類(lèi)別，分別實(shí)施優(yōu)先保護、安全利用和嚴格管控等措施;對建設用地，按不同用途明確管理措施，嚴格用地準入;對未利用地提出針對性管控要求，實(shí)現所有土地類(lèi)別全覆蓋。在具體措施上，對未污染、已經(jīng)污染的土壤，分別提出保護、管控及修復的針對性措施，既嚴控增量，又管好存量。

此外，在政策措施方面，“土十條”更加突出創(chuàng )新。提出了一系列針對土壤污染防治的新舉措、新制度。例如，對于污染地塊建立名錄和直接開(kāi)發(fā)利用的負面清單，實(shí)行土壤污染治理與修復終身責任制，放開(kāi)服務(wù)性監測市場(chǎng)，探索建立跨區域土壤污染防治聯(lián)動(dòng)協(xié)作機制等。

“土十條”中的第一條，即為開(kāi)展土壤污染調查，掌握土壤環(huán)境質(zhì)量狀況。這也是中國土壤污染治理最急切的工作。

摸清土壤家底，是一切工作的根基。前述首次全國土壤污染狀況調查公布土壤污染的進(jìn)程并不順利。

2013年，環(huán)保部曾以土壤污染數據“暫按國家秘密管理”拒絕了相關(guān)信息公開(kāi)申請。

在輿論的推動(dòng)下，啟動(dòng)調查九年之后，土壤污染狀況調查終于發(fā)布公報，指出全國土壤總的點(diǎn)位超標率為16.1%，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂(yōu)，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。

南京環(huán)境科學(xué)研究所土壤污染防治研究中心主任林玉鎖表示，此前由于是不同部門(mén)開(kāi)展的土壤環(huán)境調查，調查時(shí)段、調查方法和測定項目不盡相同，調查精度達不到準確劃定土壤污染范圍或污染地塊的要求。

為了真正摸清土壤污染底數，滿(mǎn)足土壤污染風(fēng)險管控和治理修復的需要，國家將組織開(kāi)展土壤污染狀況詳查工作。這將是又一次重大的全國性土壤環(huán)境基礎性調查，在世界上也不多見(jiàn)。林玉鎖表示。

即將開(kāi)展的土壤污染狀況詳查，將進(jìn)一步摸清農用地土壤污染狀況，準確掌握污染耕地的地塊分布，評估土壤污染對農產(chǎn)品質(zhì)量和人群健康的影響，探明土壤污染成因，了解重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)土壤污染狀況。林玉鎖介紹，目前，有關(guān)部門(mén)正在編制詳查總體方案，積極籌備各項工作。

林玉鎖表示，詳查將獲取權威、統一、高精度的土壤環(huán)境調查數據，建立基于大數據應用的分類(lèi)、分級、分區的國家土壤環(huán)境信息化管理平臺，全面滿(mǎn)足環(huán)保、國土、農業(yè)和衛生等領(lǐng)域需求，為全面實(shí)施土壤污染防治行動(dòng)計劃提供科學(xué)依據。

此外，做好監測、監察和監管也至關(guān)重要，對土壤環(huán)保既是基礎性工作，又是重要工作。

環(huán)境保護部環(huán)境規劃院環(huán)境政策部副主任董戰峰表示，借助“土十條”的機會(huì )，從普查到監測到點(diǎn)位到頻次、科學(xué)性、監管能力機制，整個(gè)鏈條建立起來(lái)會(huì )是非常大的突破。

董戰峰表示，土壤治理是長(cháng)期問(wèn)題，“土十條”第一次對土壤環(huán)境保護工作做出比較系統的計劃，這種從無(wú)到有就是根本性的轉變，如果真的能實(shí)施好，將成為土壤環(huán)保工作的里程碑。

萬(wàn)億市場(chǎng)待啟動(dòng)

“土十條”提出，2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上。巨大的污染基數之上，中國土壤修復市場(chǎng)“藍海”的規模有多大，業(yè)界眾說(shuō)紛紜。

2016年中央財政預算新增土壤污染防治專(zhuān)項預算項目，預算數為90.89億元，同比增長(cháng)145.6%。加上以前年度結轉資金6億元，預算數為96.89億元，比上一年接近翻了一番。但對比學(xué)界、業(yè)界估計的萬(wàn)億元的資金缺口，這個(gè)數字依然是杯水車(chē)薪。

關(guān)注環(huán)保政策與市場(chǎng)研究的E20研究院指出，據該機構初步統計，“土十條”發(fā)布后土壤修復市場(chǎng)規模超過(guò)“大氣十條”和“水十條”帶來(lái)的大氣和水的治理市場(chǎng)，農業(yè)用地、工業(yè)污染場(chǎng)地、礦區污染場(chǎng)地、城市灰地等幾大領(lǐng)域的土壤修復有望突破千億的市場(chǎng)空間。

而華泰證券在2016年4月的報告中測算，土壤修復“十三五”內市場(chǎng)空間在1100億元-5900億元之間，2017年至2020年中性情景下市場(chǎng)空間約3400億元，遠期完全治理的市場(chǎng)空間巨大，將達到7.4萬(wàn)億元之多。

中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院副教授藍虹則按受污染土壤的面積做測算。她曾撰文表示，根據目前的全國土地調查結果，僅對受重金屬污染的農業(yè)耕地而言，即使采取土壤修復成本最低的植物修復法，每公頃的修復成本也將達到30萬(wàn)元，耕地修復所需資金總額將高達6萬(wàn)億元。

隨著(zhù)摸清土壤污染家底的工作進(jìn)一步展開(kāi)，這個(gè)數字還有可能繼續攀升。董戰峰表示，“土十條”所帶來(lái)的資金需求巨大，如果將歷史問(wèn)題都考慮進(jìn)去，其資金需求比治理水污染和大氣污染的成本投入更高，甚至不是幾萬(wàn)億元可以解決的。

“美國的土壤修復行業(yè)已經(jīng)發(fā)展了36年，現在每年花在土壤修復方面的資金還有150億美元左右，這說(shuō)明后續的資金量需求還是比較大的。”北京建工環(huán)境修復股份有限公司技術(shù)總工馬駿說(shuō)。

一位從事一線(xiàn)土地修復工作的業(yè)界人士表示，資金問(wèn)題是制約大面積開(kāi)展土壤污染修復的瓶頸。“城區商業(yè)用地因為涉及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，有一些資金作為支撐要好一些，但對農村面源污染的資金缺口非常大，多年來(lái)肥料、殺蟲(chóng)劑和重金屬等污染都需要國家撥款治理。”

治污誰(shuí)埋單

“首要問(wèn)題是，誰(shuí)來(lái)為治理土壤污染埋單?”張益表示，“土十條”強調“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的基本原則，實(shí)際操作中卻經(jīng)常會(huì )遇到找不到污染責任主體，或污染企業(yè)無(wú)力賠償的局面，最終只能政府出面擔責，“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”成為一句空談。

“土十條”雖然在技術(shù)、規劃內容全面，但在專(zhuān)家們眼中，這項規劃在多個(gè)方面點(diǎn)到即止，并不“解渴”。

董戰峰認為，地方保護主義、政績(jì)考核的導向問(wèn)題，導致地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展把環(huán)境保護往后排。政府的責任與市場(chǎng)企業(yè)的責任界定不清晰，造成了污染很多都是政府埋單。

“雖然企業(yè)的主體責任講了好多年，但污染問(wèn)題發(fā)生時(shí)，為了盡快解決問(wèn)題維護穩定，政府就出面解決。有時(shí)候，企業(yè)的財力無(wú)以支付其造成的污染，在沒(méi)有好機制的情況下，只有靠政府。”董戰峰說(shuō)。

由于歷史問(wèn)題，中國在城鎮化進(jìn)程中出現不少污染責任不明確的棕色地塊和農業(yè)耕地污染。藍虹表示，這時(shí)，污染責任不明確的土壤污染不能僅僅依靠“污染者付費”原則解決，需要政府性資金介入土壤修復。

藍虹也指出，中國污染責任不明的土壤數量巨大，可能引起突發(fā)性環(huán)境公共事件，這就需要政府做好應急準備，立即評估、治理修復、賠償等工作需要足夠的資金數量作為救濟保障。政府性基金來(lái)源長(cháng)期穩定，符合土壤修復和賠償所需資金的來(lái)源形式。

董戰峰表示，在資金投入上，剛開(kāi)始政府財政投入肯定是大頭，但后面任務(wù)的完成也需要社會(huì )資本的進(jìn)入，如何將資金融匯到土壤治理領(lǐng)域，形成有效的機制，把資金保證下去是很大的挑戰。

張益提出，可以參考歐美國家的解決方式，將“誰(shuí)受益誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)使用誰(shuí)治理”作為補充，讓條例更具備操作性。“修復標準隨后續使用途徑不同而不同，開(kāi)發(fā)商就有動(dòng)力按照自己的需要去支付土壤治理修復的資金。”

張益表示，土壤治理耗時(shí)長(cháng)、資金需求量大，“土十條”雖提出強化政府主導，并激勵相關(guān)企業(yè)參與治理的政策，但并沒(méi)有明確列出中央財政和地方財政的出資比例，對企業(yè)商業(yè)模式的指導也比較欠缺。

中科院地理科學(xué)與資源研究所環(huán)境修復中心主任陳同斌不主張在具體修復規劃出臺前就討論資金投入和分配的問(wèn)題，“目前先建設綜合防治先行區，積累相關(guān)經(jīng)驗，后續再逐步推廣是最好的方式，一開(kāi)始就把點(diǎn)鋪得太大，會(huì )造成資源浪費，導致投資效益低下。”

“土十條”介紹，2016年年底前，浙江省臺州市、湖北省黃石市等地將啟動(dòng)土壤污染綜合防治先行區建設，重點(diǎn)在土壤污染源頭預防、風(fēng)險管控、治理與修復、監管能力建設等方面進(jìn)行探索，力爭到2020年，先行區土壤環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。

陳同斌表示，目前關(guān)于土壤污染防治方面的法律規章制度仍需進(jìn)一步完善，雖然空氣和水都能做到實(shí)時(shí)監測，但土壤卻仍缺乏常規化監測體系。“現在環(huán)保部也在大力推動(dòng)這些工作，還專(zhuān)門(mén)設立了土壤環(huán)境管理司，建立全國土壤環(huán)境質(zhì)量監測網(wǎng)，在監管方面肯定會(huì )越來(lái)越好。”

馬駿則認為，“土十條”是針對土壤污染防治的綱要性文件，而具體的污染責任和資金配比等具體問(wèn)題需要在隨后的《土壤污染防治法》中尋找答案。

中國環(huán)境科學(xué)研究院土壤污染與控制研究室主任谷慶寶透露，目前《土壤污染防治法》已經(jīng)起草完畢，擬在2016年內進(jìn)行兩次內部初審，2017年提交全國人大常委會(huì )，如果進(jìn)展順利，該法將有望于2017年底前發(fā)布。