“可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標引導制度”解讀

3月3日，國家能源局發(fā)布了《關(guān)于建立可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標引導制度的指導意見(jiàn)》，并通過(guò)附件的形式，公布了2020年各?。ㄗ灾螀^、直轄市）行政區域全社會(huì )用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標?！兑庖?jiàn)》及其相關(guān)附件，因提出了一系列具有現實(shí)指導意義的措施，引起電力行業(yè)人士的廣泛關(guān)注。為幫助大家將此項政策理解的更為透徹，新華網(wǎng)專(zhuān)訪(fǎng)了中國風(fēng)能協(xié)會(huì )秘書(shū)長(cháng)秦海巖先生，與大家一同分享他的看法。

新華網(wǎng)：國家能源局發(fā)布《關(guān)于建立可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標引導制度的指導意見(jiàn)》，引起了多方關(guān)注，在您看來(lái)，國家能源局為什么發(fā)布這項政策，其背景是什么？

秦海巖：最深刻的時(shí)代背景是新一輪能源革命的來(lái)臨。在第一次能源革命中，煤炭代替了薪柴，使大英帝國稱(chēng)霸全球；在第二次能源革命中，油氣代替了煤炭，美國成為新的世界霸主?，F在，新的一次能源革命已經(jīng)到來(lái)，在這次歷史潮流所造就的機遇面前，歐美各國通過(guò)大力發(fā)展可再生能源，進(jìn)一步推進(jìn)能源結構調整，搶占全球新一輪發(fā)展先機。在剛剛結束的2015年，丹麥風(fēng)電發(fā)電量占比達到了42.1%，德國可再生能源發(fā)電量占比也已經(jīng)達到了32.5%。與此同時(shí)，丹麥提出到2050年全部擺脫對化石能源的依賴(lài)；德國則提出到2050年可再生能源消費量占終端能源消費總量的比例達到60%，可再生能源發(fā)電占總發(fā)電量比例達到80%的目標。

雖然我國可再生能源產(chǎn)業(yè)在過(guò)去十年，取得了長(cháng)足進(jìn)步，風(fēng)電、光伏的裝機容量和設備生產(chǎn)能力，雙雙成為全球第一，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平處于世界前列，一個(gè)可以引領(lǐng)全球發(fā)展的戰略新興產(chǎn)業(yè)正得以形成。但我們同時(shí)看到，目前我國可再生能源面臨的矛盾和挑戰比發(fā)展之初更為艱巨。雖然《可再生能源法》早已頒布，但可再生能源戰略地位始終沒(méi)有明確。煤炭作為主體能源在未來(lái)相當長(cháng)的時(shí)期內保持高消費比例的認識，仍然根深蒂固。尤其是一些地方政府，出于短期利益和局部利益，不僅沒(méi)有高度重視支持發(fā)展可再生能源，還限制其發(fā)展，致使棄風(fēng)棄光問(wèn)題愈演愈烈。例如，甘肅在2015年先后下發(fā)多個(gè)通知，要求新能源企業(yè)參與電量直接交易，使以風(fēng)電為代表的新能源發(fā)電需通過(guò)賤賣(mài)的方式，換取上網(wǎng)的權利。云南則要求進(jìn)行“風(fēng)電火電清潔能源置換交易”，要求風(fēng)電補償火電。新疆則干脆下令冬季不參與直供電交易的風(fēng)電場(chǎng)光伏電站全部停止發(fā)電。2015年甘肅省的年平均棄風(fēng)率達39%，新疆與吉林也都達到了32%。在2015年入冬后，甘肅、寧夏、黑龍江地區的一些風(fēng)電項目棄風(fēng)率高達60%以上，進(jìn)入12月后，寧夏的一些風(fēng)電項目棄風(fēng)率甚至達到了90%。2015年，全國棄風(fēng)損失電量創(chuàng )下新高，達339億千瓦時(shí)，約等于大連市一年的全社會(huì )用電量。2010年至2015年因棄風(fēng)造成的電量損失達998億千瓦時(shí)，接近于三峽與葛洲壩兩座水電站2015年發(fā)電量之和，超過(guò)北京地區2015年的全社會(huì )用電量，造成電費直接損失539億元。

然而仍有人錯誤的認為，棄風(fēng)棄光問(wèn)題的產(chǎn)生，是由于可再生能源發(fā)展過(guò)快。我國風(fēng)電在電源結構中的占比僅有3%，光電還不到1%，跟其他先進(jìn)國家超過(guò)30%、乃至50%的可再生能源電力占比還有很大差距。我們的發(fā)展不是快了，而是發(fā)展速度還不夠。在可再生能源電力的總體比重還很低的情況下，電力系統運行和市場(chǎng)消納問(wèn)題已十分突出，說(shuō)明我們缺乏明確的定位、目標和手段。“可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標引導制度”由此應運而生，從頂層設計著(zhù)手化解問(wèn)題，為可再生能源長(cháng)遠發(fā)展奠定政策基礎。

新華網(wǎng)：“可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標引導制度”的建立，將對我國可再生能源的開(kāi)發(fā)利用起到哪些積極作用？

秦海巖：一方面，文件的出臺，是從建立明確的可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標入手，明確了可再生能源的戰略地位。國家能源局根據各地區的可再生能源資源與能源消費水平，將全國可再生能源發(fā)發(fā)利用中長(cháng)期的總量目標進(jìn)行分解與下放，制定各?。▍^、市）能源消費總量中可再生能源的比重目標，和全社會(huì )用電量中，非水電可再生能源電量的比重目標。解決了之前各地區空有發(fā)展口號，沒(méi)有長(cháng)遠目標的問(wèn)題。只有各地有了目標，發(fā)展才可持續，行動(dòng)才能落地。另一方面，文件的出臺利于踐行國家氣候變化減排承諾的具體行動(dòng)。黨和國家領(lǐng)導人高度重視可再生能源發(fā)展，習總書(shū)記在中美元首氣候變化聯(lián)合聲明、聯(lián)合國巴黎氣候變化大會(huì )等國際場(chǎng)合做出莊嚴承諾，中國2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%，2030年非化石能源占一次能源消費比重達到20%。上述目標作為推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費革命，建立清潔低碳、安全高效的現代能源體系的現實(shí)需要，在國內則成為約束性指標，納入國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展中長(cháng)期規劃。要實(shí)現上述目標，主要靠零溫室氣體排放的電力來(lái)完成，包括核電、水電以及風(fēng)電、光電、生物質(zhì)能等非水可再生能源電力。根據測算，除去核電和水電的貢獻，到2020年，非水可再生能源發(fā)電裝機要達到4.25億千瓦，發(fā)電量6500億千瓦時(shí)左右，在全社會(huì )發(fā)電量中的比重要達到9%以上。具體到風(fēng)電和光伏發(fā)電，二者至少要分別達到2.5億千瓦和1.5億千瓦的并網(wǎng)裝機規模。文件針對發(fā)電企業(yè)提出“2020年各發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應達到全部發(fā)電量的9%以上”，針對地方政府提出“各地全社會(huì )用電量中的非水電可再生能源電量比重平均達到9%”，這些重要指標正是為確保實(shí)現2020年15%能源結構調整目標的具體行動(dòng)，并將之細化分配到各個(gè)地區的引導性目標，從大處著(zhù)眼，從小處著(zhù)手，清晰明了便于操作，向世界表明了中國政府的履行減排承諾的決心，為全球共同應對氣候變化，實(shí)現可持續發(fā)展做出表率。

新華網(wǎng)：政策已經(jīng)出臺，但有業(yè)內人士對政策效果仍抱有疑問(wèn)，就您的理解，應如何保證政策落地？

秦海巖：政策是否能夠得以落地，一方面需要落實(shí)各方責任，另一方面需要建立監測和評價(jià)制度，從而使此項政策在規劃、實(shí)施、檢查這三項工作之間形成閉環(huán)管理?！兑庖?jiàn)》對各方責任進(jìn)行了明確規定。省級能源主管部門(mén)和政府主要負責做好規劃，制定本地區的非水電可再生能源電力比重指標，并督促本地區發(fā)電企業(yè)完成指標。同時(shí)，明確可再生能源電力接入、輸送和消納責任，建立確?？稍偕茉措娏ο{的激勵機制。國家能源局則對權益火電發(fā)電裝機容量超過(guò)500萬(wàn)千瓦的發(fā)電企業(yè)，所開(kāi)展可再生能源電力建設和生產(chǎn)的情況，進(jìn)行一年一度的監測評價(jià)。省級能源主管部門(mén)會(huì )同統計部門(mén)，按年度監測本地區可再生能源利用量、可再生能源占能源消費總量比重、非水電可再生能源電量比重三個(gè)關(guān)鍵指標，并上報國家能源局。各電力交易機構、各電網(wǎng)企業(yè)、各發(fā)電企業(yè)按月向全國可再生能源信息管理系統報送相關(guān)數據，國家能源局按年度公布監測和評價(jià)結果。

新華網(wǎng)：可再生能源電力綠色證書(shū)（綠證）交易機制應如何建立，有何意義？

秦海巖：我們應先了解什么是可再生能源電力綠色證書(shū)。它是一種可交易的、能兌現為貨幣的憑證，是對可再生能源發(fā)電方式予以確認的一種指標。綠證可以作為獨立的可再生能源發(fā)電計量工具，也可以作為一種轉讓可再生能源的環(huán)境效益等正外部性所有權的交易工具，在綜合平衡全社會(huì )能源結構調整和能源消費總量方面具有積極意義。作為一種鼓勵可再生能源發(fā)展、補償可再生能源環(huán)境效益的一種政策機制，如今正被美國、日本以及眾多歐洲國家所普遍采用。

很多人以為，可再生能源發(fā)電比火電貴，其實(shí)這種比較并不公平，因為火電價(jià)格并不是其完全成本的體現。據美國權威機構測算，加上環(huán)境污染、健康損害等負外部性成本，火電的完全成本是現行火電價(jià)格的2-3倍。但在火電外部成本沒(méi)有內部化的情況下，可再生能源電力目前不可能在市場(chǎng)上與火電競爭。在這種情況下，可再生能源的發(fā)展只能靠補貼進(jìn)行支持——確切的說(shuō)是對可再生能源正外部性?xún)r(jià)值的一種補償。建立綠色證書(shū)交易制度，要求火電企業(yè)購買(mǎi)綠色證書(shū)，是一種將其外部成本內部化的手段，可有效解決目前電價(jià)補貼中的兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

首先是可再生能源補貼資金的缺口問(wèn)題。數據顯示，2015年補貼資金缺口約300億元。這一方面的原因是作為可再生能源補貼重要來(lái)源的電價(jià)附加，目前征收額度不夠，即使從每千瓦時(shí)1.5分錢(qián)提高到1.9分錢(qián)，仍無(wú)法滿(mǎn)足補貼需求。征收標準的每次調整手續繁復，周期很長(cháng)，還存在很大爭議。另一方面是因為電價(jià)附加并不能按時(shí)足額征收上來(lái)，很多自備電廠(chǎng)用電，還有一些省市都不按要求上繳，導致該收的收不上來(lái)。這些問(wèn)題的長(cháng)期存在導致了補貼拖欠，影響投資的積極性。

其次，現在的補貼方式，隨著(zhù)電力體制改革進(jìn)展，也需要做改變。按照電改的方向，電價(jià)會(huì )逐步取消政府定價(jià)，形成以市場(chǎng)為基礎的價(jià)格形成機制，現在政府制定的火電標桿電價(jià)會(huì )逐步取消。所以目前在火電標桿電價(jià)基礎上的補貼方式，需要做出相應調整。綠色電力證書(shū)交易制度是一種市場(chǎng)化的可再生能源電力補貼方式，這種方式可以有效解決以上補貼存在的問(wèn)題，保證可再生能源的持續發(fā)展。

當然，我們也應該看到，一項制度的設計并不是一件簡(jiǎn)單的事，應以目前政策環(huán)境、發(fā)展階段、技術(shù)條件為基礎，充分論證，認真研究，全面考慮，避免導致負面影響。具體到綠證交易制度如何設計與建立，需要客觀(guān)公正的計量體系，有效的監管和懲罰標準、措施，以及市場(chǎng)交易體系的建立。為此，我們需要將國際經(jīng)驗與我國實(shí)際加以充分結合，確保綠證制度的便捷高效。